class="p1">
Июль 2005
2004
Олег Табаков
Государственный академический Мариинский театр
Государственный академический Большой театр России
Государственный музей изобразительных искусств имени А.С. Пушкина
Старая песня о главном: почему административная реформа попадает в наезженную колею
Руководители агентств и служб тяготятся своей привязанностью к министерствам, а министры в большинстве своем недовольны тем, что финансовые и имущественные ресурсы находятся в руках агентств. И те и другие предпринимают прямо противоположные усилия: министерства хотят добиться прямого подчинения подведомственных им агентств, которые должны в этом случае стать чисто техническими конторами для оформления чужих (т. е. министерских) решений, а агентства и службы хотят доказать, что они совершенно независимые игроки на своих бюрократических делянках и никто, кроме Господа Бога, президента и премьера, им не указ. Ну разве что еще Генеральный прокурор и председатель Счетной палаты.
Министерствам важно доказать, что подведомственные им институты государственной исполнительной власти – досадное недоразумение на пути к реальным рычагам управления – к финансовым потокам и имуществу, – и потому они не могут добиться решения тех задач, которые формирует высшее руководство. А агентства в свою очередь видят в министерствах абсолютно бессмысленную надстройку, раздувающую безмерное желание контролировать все и вся, согласовывать каждую проплату больше двадцати копеек, тем самым мешая работать.
И первые, и вторые демонстрируют при этом глубочайшее непонимание духа и буквы административной реформы, психологическую и профессиональную неготовность к ее реализации.
В данном случае – упрек и к самому себе. После марта 2004 года понадобилось минимум полгода блужданий в темноте непонимания и раздражения, чтобы осознать те позитивные импульсы, что заложены в новых подходах к работе государственной бюрократии.
Сотрудники прежних дореформенных министерств выступали одновременно в трех ипостасях: «штабные работники», «полевые командиры» и «надзиратели», которые контролировали и «штабных работников», и «полевых командиров». Работа прежних министерств напоминала стиль редакции ежедневной газеты, скажем, в Нью-Йорке во время землетрясения в Манхэттене. Как правило, было не до стратегического планирования, на высокопрофессиональных работников обрушивалось бесконечное количество технических обязанностей вроде заключения мелких договоров и оформления платежных поручений. На примере прежнего министерства культуры скажу, что в ежедневном режиме его сотрудники занимались распределением сумм по двадцать, тридцать, пятьдесят тысяч рублей между различными регионами и организациями. Ежегодно мы оформляли до 2,5 тысячи различных договоров, и работа с такими крупными объектами, как Мариинский или Большой театры, тонула в сугробах мелочных бумаг. А ведь договоры эти надо было контролировать, проверять работы, по ним проведенные, и оформлять соответствующими актами: это целая бюрократическая наука – правильно закрыть договор!
Какая уж тут стратегия! Ты ведь не о потомках думаешь, да и не о подавляющем числе современников тоже. Как правило, бюрократа волнуют избранные современники – из КРУ минфина, Счетной палаты, силовых ведомств. А их стратегия развития отрасли – в силу их профессиональных обязанностей – заботит не слишком. Их волнует настоящее, переходящее в прошлое. И бюрократу всегда важно, чтобы это было максимально светлое и прозрачное прошлое, – только в этом случае у него есть хоть какое-то будущее. А без него и потомков не будет.
Потоки рутинной работы мучили нас в прежнем министерстве культуры, и еще два-три года назад мы ломали головы над тем, как высвободить интеллектуальные ресурсы для работы на перспективу. Наш замысел был прост, он ориентировался на европейский, прежде всего нидерландский, опыт: мы хотели создать Институт (агентство) кинематографии, Институты (агентства) театра и музыки, изобразительных искусств, реставрации и архитектуры, которые занимались бы практическими вопросами, проводили экспертные комиссии, распределяли средства на конкретные проекты. Министерство же, по нашему замыслу, не должно было вовсе заниматься конкретными проектами, полностью посвятив себя стратегии: например, определять необходимое соотношение и количество детских, исторических или «современных» фильмов. Но и это не идеальная схема. Все-таки не министерские чиновники общего профиля, а специалисты, опирающиеся на исследования общественного мнения и конъюнктуры рынка, должны решать, какие спектакли, оперы, балеты ставить, какие литературные произведения поддерживать. Приведу в пример Нидерландский институт театра, во главе которого стоит чиновник, назначаемый министерством. Но его сотрудники – представители гражданского общества, они создают в его структуре экспертные советы, которые и распределяют деньги. Именно по такой схеме мы и хотели работать: бюджет министерства культуры разделить на 5–6 направлений и отдать в профильные институты, которые были бы самостоятельны в своем выборе.
Реформа пошла несколько другим путем. Самая большая сфера – культура – была разделена на четыре подведомственных института исполнительной власти, у каждого из которых свой бюджет. Это неплохой вариант. И самое главное, он освобождает работников министерства от необходимости заниматься той повседневной, рутинной работой, которая передана в агентства. Ее делают наши специалисты, работавшие в бывшем Минкульте много лет. Хотя, наверное, им это не очень интересно, ведь недаром мы задумывались о реформировании Минкульта с целью заняться системным проектированием.
В новое же министерство пришли новые люди (с некоторыми из них я в добрых отношениях почти четверть века), и, естественно, им кажется, что работа агентств необычайно интересна и инструментально эффективна, а стратегические разработки, законотворчество не приносят ни славы, ни рычагов влияния – экономических и имущественных. Отсюда и идут разговоры о неправильном разделении функций министерств и федеральных агентств, необходимости провести ревизию обязанностей ведомств. Причем не только разговоры – соответствующие бумаги уже направлены в правительство, и, думаю, не только нашим министерством.
В этом случае гораздо проще ликвидировать все агентства и передать их функции министерствам. Уже сегодня любое письмо, путешествующее между министерством и агентством, из тридцати дней, положенных на ответ, двадцать восемь находится в пути и лишь два дня в работе. А если для того, чтобы на него ответить, нужно созвониться с пятью ведомствами? Я уж не говорю о том, что для правильного ответа иногда нужно еще и подумать день-другой.
И если вышестоящие институты власти хотят, чтобы мы согласовывали с ними каждый вдох (не говоря уже о выдохе), то можно просто забыть о реальных результатах работы, забыть о том, что мы когда-нибудь построим Мариинский театр или реконструируем здание Музея имени А.С. Пушкина. Это не заклинания напуганного чиновника – это просто опыт и точные знания окружающей нас реальности.
Поэтому я и утверждаю, что если слово «ведение» расшифровывается как простое подчинение, то агентства не нужны. Но и министерствам будет не до забот о законотворчестве и стратегическом планировании.
Мы не можем и не хотим требовать, например, от Олега Табакова, каждодневного обращения через нас в министерство за разрешением на покупку гвоздей для декораций. МХТ не спрашивает агентство, какую
