По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.
Кроме того, различают материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
4. МЕТОДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.
В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диапозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении.
Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диапозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному.
Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.
Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права.
Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.
Используются в муниципальном праве и запреты – способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.
Кроме императивного и диспозитивного методов, в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.
5. МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения подразделяют:
1) на отношения, связанные с организацией местного самоуправления;
2) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
3) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;
2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;
3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.
Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений является население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются наряду с населением муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, органы государственной власти, коммерческие организации.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
6. МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ИХ СУБЪЕКТЫ
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
– муниципальные образования;
– население муниципальных образований;
– собрание (сход) граждан;
– органы местного самоуправления;
– граждане;
– депутаты представительных органов местного самоуправления.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на два вида.
К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
