Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» наделил всех жителей правом на внесение проектов правовых актов в органы местного самоуправления независимо от закрепления данного права уставом муниципального образования. В Законе указано, что порядок реализации данного права должен быть установлен нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, а в случае отсутствия такого акта названное право будет реализовываться по процедуре, предусмотренной названным Законом. Для того чтобы внести проект нормативного акта в органы местного самоуправления, необходимо создать инициативную группу. Количество членов такой группы устанавливается уставом муниципального образования либо местными правовыми актами, но по новому Федеральному закону «Об общих принципах…» не может превышать 3 % от числа зарегистрированных избирателей данного муниципального образования. Затем, собрав установленное количество подписей, проект правового акта (либо изменения и дополнения в действующие акты), подготовленный населением, вносится в органы местного самоуправления, где подлежат обязательному рассмотрению. Причем если проект внесен в коллегиальный орган, то он должен быть рассмотрен на открытом заседании с участием представителей населения. Если проект акта относится к компетенции единоначального органа, то в любом случае результаты рассмотрения внесенного проекта должны быть письменно доведены до сведения инициативной группы. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в отличие от волеизъявления населения, проявляемого в ходе местного референдума, не является обязательным для органа местного самоуправления. Обязанность у представительного органа местного самоуправления только одна – рассмотреть предложенный акт. Мотивированный отказ органа местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.
§ 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления
Достаточно распространенной формой непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления являются обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Это позволяет жителям муниципального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за их деятельностью.
Право на обращение установлено в Конституции РФ (ст. 33), согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах…» дополняет конституционные положения, закрепляя возможность обращаться и к должностным лицам органов местного самоуправления. Специальные законодательные акты, посвященные регламентации этого вопроса на федеральном уровне, отсутствуют, однако в отдельных субъектах Федерации разработаны и приняты такие законы. В региональных законах определены виды обращений (как правило, предложения, заявления, жалобы).
Предложения — это обращения граждан конкретного характера, которые не связаны с нарушением их прав и направлены на улучшение организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования и участвующих в различных сферах местной жизни. Например, предложение о создании консультативной группы при органе местного самоуправления, установлении приемных часов и т. д.
Заявления — это обращения граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных законодательством. Например, заявление гражданина в органы местного самоуправления об улучшении жилищных условий при наличии необходимых оснований.
Жалоба — это обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных прав или законных интересов. Чаще всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц местного самоуправления. Предложения и заявления направляются в тот орган местного самоуправления и тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу по отношению к тому, чьи действия обжалуются. В некоторых законах субъектов Федерации установлены и такие виды обращений, как ходатайства и коллективные петиции (например, Закон Воронежской области от 8 июня 1998 г. «Об обращениях граждан»).
Обращения могут быть как устными, так и письменными. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. На устные обращения, как правило, ответ дается в устной форме. Письменные обращения граждан должны содержать помимо изложения существа вопроса фамилию, имя, отчество обращающегося, его адрес, дату и личную подпись. Если эти сведения отсутствуют, то обращение считается анонимным и не рассматривается. На письменные обращения ответ дается в письменной форме.
Срок рассмотрения обращений не должен превышать одного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки и изучения, то обычно оно рассматривается гораздо быстрее (до 15 дней). Если же для изучения обращения необходима дополнительная проверка, какие-либо материалы и т. д., срок рассмотрения может быть продлен еще на 1 месяц. Об этом обязательно извещается гражданин, подавший обращение. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» предусмотрел, что за нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка и срока рассмотрения обращения законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность (ч. 4 ст. 32).
§ 7. Территориальное общественное самоуправление
Специфической формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Его организация и деятельность регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах…», а также законами субъектов РФ о территориальном общественном самоуправлении. В тех субъектах Федерации, где такие законы отсутствуют, деятельность территориального общественного самоуправления регулируется статьями 80–86 Закона РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении» (в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах…») до принятия субъектами РФ своих законов по этому вопросу. После вступления в силу в 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах…» Закон 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» полностью утрачивает силу.
В ряде субъектов РФ приняты специальные законы о территориальном общественном самоуправлении (Закон Алтайского края от 31 декабря 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Алтайском крае», Закон г. Москвы 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» и др.). В некоторых субъектах РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления регламентируются законами о местном самоуправлении.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайоны, кварталы, улицы, дворы и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно жителями или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление представляет собой целостную организационную систему. Система территориального общественного самоуправления включает в себя:
– общие собрания (сходы), конференции жителей. При этом собрание считается правомочным, если в нем участвует не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста; конференция – при участии не менее двух третей избранных на собраниях делегатов;
– органы территориального общественного самоуправления, избираемые на собраниях или конференциях (советы или комитеты микрорайонов, уличные комитеты, домовые и т. п., а также сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в них самостоятельные органы местного самоуправления не формируются). Таким образом, организационная система территориального общественного самоуправления основана на сочетании форм непосредственной и представительной демократии.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, определяются жителями на собраниях (сходах) и согласовываются с органами местного самоуправления (либо с представительным органом, либо с местной администрацией – в зависимости от того, как это определено в уставе муниципального образования). Однако Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» несколько изменил порядок определения границ, в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление: с 2006 г. они должны устанавливаться представительным органом местного самоуправления по предложению населения.
