В языке международных договоров о труде часто используются оценочные выражения. В конвенциях МОТ очень распространены такие формулировки как «адекватный» (англ. – adequate)497, «уместный» (англ. – appropriate)498, «подходящий» (англ. – suitable)499, «должный» (англ. – proper)500, «относящийся к делу» (англ. – relevant)501, «соотносимый» (англ. – consistent)502 (как правило, в контексте с национальной практикой), «удобный» (англ. – convenient)503, (не) совместимый (англ. – (in) compatible)504 (как правило, в контексте с национальным законодательством), «удовлетворительный» (англ. – satisfactory)505, «существенный» (англ. – substantial)506 и другие, аналогичные им. В отношении выражений «разумно» (англ. – reasonable), «насколько это практикуется», (англ. – practicable), «возможно», (англ. – possible), «разумно практикуется» (англ. – reasonably practicable) в руководстве МОТ по разработке актов дается рекомендация их не употреблять в связи с их избыточной неопределенностью и различным значением в официальных языках МОТ – английском и французском507. Тем не менее, они весьма распространены в актах МОТ508, в том числе и в новейших – принятых уже после издания данного руководства509. Несмотря на это, некоторые специалисты считают, конвенции, вместо того, чтобы предусматривать лишь общие принципы, стали чрезмерно детальными510.
Создатели Устава МОТ объясняли нечеткость его формулировок тем, что «определение всегда подразумевает и некоторого рода ограничения»511, подразумевая возможность дальнейшего расширительного толкования его норм. Но этот подход эффективен для правотворца только в том случае, если он обладает достаточными возможностями для применения правовой нормы в рамках собственного толкования. Например, в тоталитарном государстве правовые нормы часто формулируются нечетко, намеренно оставляя простор для произвола правоприменителя512. Но в случае с международными нормами, особенно с нормами МОТ, ситуация противоположная: чрезвычайно расширительное толкование МОТ противопоставляется ограничительному национальному толкованию, в результате чего становится особенно актуальным афоризм Салтыкова-Щедрина о компенсации строгости законов необязательностью их исполнения.
Помимо расплывчатых текстовых формулировок, при создании актов МОТ используется целый арсенал специальных средств обеспечения гибкости. Исторически первым из них было установление возможности временных или постоянных изъятий в отношении применения конвенций для конкретно названных стран с отстающим уровнем экономического развития (см. об этом выше). Такого рода изъятия вскоре перестали делать, поскольку выяснилось, что «страны-бенефициары», ради которых эти изъятия и делались, чаще всего так и не ратифицировали соответствующие конвенции513. Более распространенные средства гибкости – установление в тексте конвенции исключения какой-либо отрасли или вида деятельности из сферы действия514, либо предоставления права государству права при ратификации исключить их сферы применения или иную категорию работников515 или вид деятельности516, или предмет регулирования517, или тип предприятий, или территорию518 из сферы применения.
В ряде случаев эти средства обеспечения гибкости отчасти компенсируются обязанностью государства осуществлять консультации с социальными партнерами519 по поводу соответствующих исключений, уведомлять МОТ о причинах исключений520, докладывать контрольным органам МОТ о возможности устранения этих исключений с течением времени, либо о прогрессе в отношении возможности устранения исключений521, или обязанностью государства урегулировать соответствующий вопрос во внутреннем законодательстве522. При этом МБТ исходит из того, что в случае, когда в принимаемой конвенции предусматривается возможность государства объявить об исключении тех или иных категорий, желательно предусмотреть обязанность государства делать соответствующие декларации в момент ратификации, а не при осуществлении докладов, предусмотренных ст. 22 Устава, поскольку в этом случае можно предусмотреть систематическое информирование со стороны государства523.
Еще один механизм обеспечения гибкости – установление в тексте конвенции обязанности для государств по постепенной (или прогрессирующей) реализации ее положений. Например, в Конвенции 1973 г. о минимальном возрасте для приема на работу (№ 138) предусматривается обязательство государств «…осуществлять национальную политику, имеющую целью обеспечить эффективное упразднение детского труда и постепенное524 повышение минимального возраста для приема на работу до уровня, соответствующего наиболее полному физическому и умственному развитию подростков»525. При принятии конвенций, предусматривающих возможность их постепенного применения, на МКТ неоднократно высказывались опасения, что эта гибкость может привести к выработке субъективных критериев и использованию двойных стандартов526. Тем не менее, конвенции принимались именно в этой редакции. Когда в конвенции предусматривается постепенное выполнение тех или иных положений, либо устанавливаются определенные стадии, направленные на достижение предусмотренного конвенцией результата, МБТ рекомендовало устанавливать в конвенциях четкие временные рамки, насколько это возможно527. Однако этого, как правило, не делается.
Зачастую в конвенциях и рекомендациях конкретное регулирование того или иного вопроса, определение существенного для данного акта понятия, переадресовывается на национальный уровень (законодательство, правила, коллективные соглашения, арбитражные решения, консультации с социальными партнерами, национальная практика, национальные условия и др.)528.
Еще более гибко формулируются нормы-отсылки на национальный уровень, когда в государствах предлагается установить не строго соответствующие требованиям конвенции нормы, а «равноценные» или «эквивалентные» положения или положения, «по существу» или «в основном» соответствующие данным требованиям. Например, в соответствии с Конвенцией 1976 г. о минимальных нормах на торговых судах (1976 г.), государства-участники обязаны «…удостовериться, что положения такого [о социальном обеспечении и безопасности и гигиене труда – Н. Л.] законодательства и правил в основе своей эквивалентны Конвенциям или статьям Конвенций, приведенных в приложении к настоящей Конвенции»529. В своем докладе МКТ в 1984 г. Генеральный директор МБТ Ф. Бланшар предостерегал против использования такого рода «норм существенной эквивалентности», говоря о том, что они выходят за рамки разумного уровня гибкости, перекладывают слишком большую ответственность на контролирующие органы МОТ по определению того, что следует считать существенно эквивалентной защитой, а также приводят к противоречиям и отсутствию единого понимания содержания нормы530. Однако эти формулировки использовались и в более поздних конвенциях531.
Еще одно средство обеспечения гибкости содержания международных договоров в сфере труда заключается в возможности частичной ратификации государством отдельных положений соответствующего акта. Такую практику нельзя смешивать с допустимостью оговорок при ратификации532. Из современных международных актов в сфере труда наиболее известна в этом отношении ЕСХ, предусматривающая частичную ратификацию ее положений государствами-участниками СЕ. Механизм принятия на себя обязательств по ЕСХ достаточно сложен. Прежде всего, в соответствии с частью III ЕСХ, каждое государство имеет право выбрать для ратификации определенное количество статей из части II, при условии, что будет ратифицирован «минимальный набор», без которого ратификация не будет считаться состоявшейся533. В первой части ЕСХ эти же самые права перечислены в общем виде. Согласно п. I ст. А технической части ЕСХ вся часть I – это «декларация целей, к достижению которых [присоединившееся государство – Н. Л.]…будет стремиться всеми надлежащими средствами». Это не означает, как может показаться с первого взгляда, что данные статьи, указанные в части I ЕСХ, носят лишь рекомендательный характер. На государства возлагается конкретная юридическая обязанность предпринимать действия, направленные на достижение целей, перечисленных в статьях этой части. Другое дело, что практически невозможно доказать, что отсутствие тех или иных конкретных действий со стороны государственных органов свидетельствует о том, что государство не рассматривало в течение определенного периода ту или иную статью части I для себя в качестве декларации целей. Контролировать движение к достижению этих целей можно лишь политическими, а не юридическими средствами. Как указывается в Федеральном законе о ратификации ЕСХ534, Россия приняла на себя обязательства по всей части I, которые более конкретно расшифровываются в части II, которую Россия ратифицировала частично, не став принимать на себя формальные обязательства по положениям, требующим бюджетных расходов535. Механизм ратификации ЕСХ по частям по-разному оценивается специалистами с точки зрения эффективности Хартии. Так, финский ученый М. Миккола считает, что такая возможность ратификации «a la carte»536 лишь снижает уровень применения ЕСХ. В то же время представитель правительства Швейцарии в Рабочей группе Вентейола537, помимо прочего, предлагал заимствовать именно этот механизм ЕСХ538 для повышения эффективности актов МОТ. М. В. Лушникова говорит об этом механизме как о слабости ЕСХ, имеющей, однако, «обратную сторону медали», а именно, гибкость, позволяющую добиться большего количества ратификаций539. До ЕСХ схожий подход, предусматривающий возможность ратификации определенного «минимального набора» положений, применялся в актах МОТ 1950-х – 1960-х гг., отличавшихся повышенной детализированностью и объемом принимаемых обязательств. Наиболее важная из них – Конвенция 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения (№ 102)540. Для МОТ этот вид механизмов гибкости менее характерен и относится, скорее, к исключениям541. Такой подход к ратификации подвергался критике в момент обсуждения проектов конвенций. Высказывалось мнение, что возможность подбора минимального набора стандартов приведет к принятию совершенно разных обязательств государствами, несмотря на то, что формально государства принимают обязательства по одной и той же конвенции542. Представляется, что общего ответа на вопрос о целесообразности использования механизма частичной ратификации норм МТП быть не может. Это зависит от содержания норм. Нормы, закрепленные в ЕСХ, в настоящее время уже трудно признать настолько жесткими, что государства СЕ не могут позволить себе их ратифицировать. В то же время, государственные чиновники используют факт «гибкой» ратификации в качестве способа демонстрации собственному населению и международному сообществу приверженности международным социальным правам, хотя в действительной это и не соответствует действительности. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы СЕ начал проводить политику убеждения государств-членов присоединяться к возможно большему количеству норм ЕСХ, используя при этом опыт кампании МОТ по продвижению ратификации фундаментальных конвенций, но не ограничиваясь, как МОТ, лишь базовыми правами в сфере труда.
