Кампания МОТ по приоритетному продвижению основополагающих принципов и фундаментальных конвенций вызвала не только положительные отзывы, но и критику, связанную с тем, что другие МТС оказались в положении «второсортных» по сравнению с четырьмя особо важными стандартами442. При сравнении количества ратификаций обычных конвенций и фундаментальных можно увидеть, что эта критика не лишена оснований. Начиная с 1970 г. и до середины 1990-х гг. доля ратификаций фундаментальных конвенций в общем количестве ратификаций очень медленно, но стабильно снижалась (с 15,76 % в 1970 до 12,65 % – в 1995 г.). Это снижение можно объяснить увеличением общего количества конвенций, открытых для ратификации, в данный период со 136 до 176. После проведения кампании по ратификации фундаментальных конвенций, доля последних за пять лет вышла на уровень около 17 % и продолжает на нем оставаться. Отчасти это перераспределение объясняется принятием двух фундаментальных конвенций о детском труде, резкий рост ратификаций которых, безусловно, повлиял на распределение, но и скачок ратификаций остальных шести конвенций также повлиял на эту тенденцию.
Более наглядно этот процесс виден на Диаграмме № 4 ниже, где верхний ряд цифр демонстрирует сумму ратификаций фундаментальных конвенций за соответствующий год, а нижний – общую сумму ратификаций:
Диаграмма № 4. Доля ратификации фундаментальных конвенций МОТ в общем количестве ратификаций.
Генеральным директором МБТ Х. Сомавиа в 1995 г. была заявлена443 стратегическая цель – добиться полной ратификации всех (изначально – семи, после 1999 г. – восьми) фундаментальных конвенций. О необходимости добиваться достижения этой цели он снова объявил в своем докладе на 97-й сессии МКТ в 2008 г.444 Вероятно это сделано не только исходя из общих соображений о приоритете данных принципов, но и в связи с тем, что формулировка Декларации 1998 г. подразумевает обязательность применения четырех основополагающих принципов вне зависимости от ратификации каких-либо конвенций. Эта формулировка сомнительна с точки зрения возможности признания данных принципов императивными нормами общего международного права445. Возможно именно поэтому, чтобы избежать сомнений в статусе данных принципов и была поставлена столь амбициозная цель. Но динамика ратификации довольно наглядно демонстрирует, что кампания по ратификации принесла разовый успех, продолжавшийся в течение пяти лет, а затем последовала стабилизация, несмотря на то, что кампания не прекращена, и МОТ продолжает активную работу в этом направлении446. Полное достижение заявленной цели представляется крайне маловероятным в силу политических (нежелание влиятельных государств), юридических (спорный статус различных государственно-территориальных образований) и чисто технических причин (трудность контактов с многочисленными карликовыми государствами, появление новых государств-членов и т. д.)447. Это видение ситуации разделяется и аналитикам из среды МОТ448, но озвучивается только в научных исследованиях, а не в программных политических заявлениях руководства.
§ 3.3. Процесс ратификации неприоритетных конвенций МОТ
Восемь фундаментальных конвенций можно назвать безусловными лидерами по количеству ратификаций. Но есть и другие, достаточно массово ратифицированные конвенции МОТ. Прежде всего следует обратить внимание на выделяемые МОТ четыре приоритетных или управляющих (англ. – priority, governance) конвенции: Конвенция 1947 г. об инспекции труда в промышленности (№ 81), ратифицированная 143 государствами; Конвенция 1969 г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (№ 129), ратифицированная 52 государствами; Конвенция 1976 г. о трехсторонних консультациях (№ 144), ратифицированная 133 государствами; Конвенция 1969 г. о политике в области занятости (№ 122), ратифицированная 106 государствами. Вместе с восемью фундаментальными конвенциями среднее число ратификаций в отношении этих 12 важнейших конвенций составляет 148,75. Это количество составляет разительный контраст со средним количеством ратификаций конвенций МОТ в целом – 41,59. Но еще больший контраст возникает при сопоставлении двенадцати важнейших конвенций с оставшимися. Среднее количество ратификаций конвенций МОТ без учета фундаментальных и приоритетных составляет всего 34,3. Причем количество ратификаций среди оставшихся 177 неприоритетных конвенций распределено весьма неравномерно. Всего 10 конвенций449 ратифицировано более чем 80 государствами, но лишь 5 из этих конвенций обладают450 статусом актуальных. Более 50 ратификаций имеется у 43 из 177 неприоритетных конвенций, причем статусом актуальных обладают лишь 12 из них451. При этом 59 конвенций имеют менее 20 ратификаций, причем лишь две из этих конвенций «младше» десяти лет, что может служить «оправданием» малого количества ратификаций452. Половина неприоритетных конвенций (89) ратифицирована менее чем 30 государствами-участниками.
Таким образом, налицо явный дисбаланс в отношении принятия государствами на себя обязательств в отношении конвенций МОТ. Причем кампания по продвижению ратификации фундаментальных конвенций этот дисбаланс усилила. Очевидно, что весьма значительное количество принятых с 1919 г. конвенций в данном случае отрицательно сказывается на готовности государств принимать на себя обязательства. Поскольку это сложно чисто технически, то и готовность ратифицировать отдельные конвенции снижается. Возможность же МОТ убеждать государства ратифицировать многочисленные конвенции снижается не только из-за их большого количества, но и в силу уже традиционного невысокого уровня ратификаций. Для сравнения: ЕСХ подписана всеми 47 государствами-членами СЕ, а ратифицирована 43 из 47 государств453. При этом, однако, следует иметь в виду, что процедура ратификации ЕСХ более гибкая и предусматривает возможность принятия на себя государствами обязательств по отдельным статьям ЕСХ при условии ратификации определенного «минимального набора» статей454, но сам факт ратификации даже этого минимального набора делает государство обязанным осуществлять доклады в отношении ратифицированных положений в адрес ЕКСП, который предъявляет к государствам-участникам существенно более жесткие требования, нежели контрольные органы МОТ455.
Для анализа готовности государств ратифицировать неприоритетные конвенции МОТ, их имеет смысл классифицировать по тематическому критерию. Разделение по предмету регулирования носит в некоторых случаях условный характер, поскольку некоторые вопросы так или иначе пересекаются – это касается, прежде всего, конвенций об охране труда и конвенций, касающихся труда отдельных категорий работников. Представляется, что количество ратификаций имеет смысл анализировать только в отношении конвенций с актуальным статусом, переходным статусом и статусом «назначенные к пересмотру», поскольку иные статусы (прежде всего – «устаревшие» и «отложенные») подразумевают закрытие конвенций для дальнейших ратификаций, и фактически они не подлежат применению с точки зрения самой МОТ456. Кроме того, вряд ли имеет смысл специально исследовать состояние ратификации тех конвенций МОТ, которые касаются моряков и будут в ближайшие годы замещены сводной Конвенцией 2006 г. о труде в морском судоходстве, несмотря на то, что ряд из них в настоящее время обладает статусами «актуальные», «переходные» и «назначенные к пересмотру».
Из исследования также исключена Конвенция 1982 г. о прекращении трудовых правоотношений по инициативе работодателя (№ 158), поскольку в настоящее время до сих пор не было принято решения о присвоении ей какого-либо статуса457. Несмотря на сложности, связанные с ее статусом, ее ратифицировали 36 государств за 30 лет с момента принятия, т. е. темп ее ратификации составил 1,2 ратификации в год. Как будет видно из нижеприведенных таблиц, это далеко не самый слабый показатель. Не рассматривалась также ситуация в отношении ратификации технических конвенций МОТ о пересмотре заключительных статей (№ 80 и 116). В результате анализ проведен в отношении 78 конвенций МОТ.
Кроме того, для адекватного понимания ситуации в отношении ратификации каждой конвенции важна не только сумма ратификаций на данный момент, но и темп, с которым осуществлялась ратификация соответствующей конвенции. Для этого мы делим общую сумму ратификаций по состоянию на конец 2012 г. на «возраст» конвенции, т. е. количество лет, прошедшее с момента ее принятия МОТ. В итоге получается среднее количество ратификаций данной конвенции в год. При этом следует понимать, что это среднее количество ратификаций не всегда иллюстративно, поскольку самые старые конвенции, даже в тех случаях, когда они имеют очень большое количество ратификаций, не могут демонстрировать высокого темпа ратификации по причине значительного «возраста». Этот показатель важен для сравнительно новых конвенций – с точки зрения демонстрации того, что незначительное количество ратификаций на данный момент компенсируется незначительным возрастом конвенции. Поэтому темп ратификации имеет смысл анализировать только в совокупности с показателем возраста.
