Еще в большей степени аргументация о «перепроизводстве» МТС в рамках МОТ дезавуируется с учетом того, что само содержание МТС в значительной степени выхолащивается в результате осознанной политики МОТ, направленной на принятие гибких формулировок в конвенциях и рекомендациях423.
Несмотря на то что в настоящее время МТС установлены в отношении очень большого количества институтов трудового права, говорить о том, что все необходимые МТС уже приняты и необходимо сконцентрироваться лишь на их выполнении, преждевременно. Так, например, делегаты от работников в АС еще в 1994 г. поднимали вопрос424 о том, что актами МОТ не урегулированы такие важные вопросы как доступ работников к трудовым судам и сохранение прав работников при переводах с одного предприятия на другое (вероятно, имелись в виду нормы, аналогичные актам ЕС о сохранении прав работников в случае перехода предприятия425). Велись пока не давшие результата дискуссии и о принятии других МТС в рамках МОТ426.
В рамках исследования эффективности норм МТП вряд ли будет продуктивно пытаться перечислить конкретные пробелы в международно-правовом регулировании труда, подлежащие заполнению с помощью новых норм МТП. В конце концов, определение таких направлений – это вопрос компромисса, достигаемого в ходе переговоров социальных партнеров в рамках МОТ и других международных организаций, занимающихся принятием норм МТП. Но источник международной правотворческой в сфере труда определить вполне возможно. Как было показано в предыдущей главе427, в МТП к настоящему времени сложилась устойчивая традиция весьма расширительного толкования норм МТП международными организациями, в рамках которых они приняты428. С учетом многолетней общей практики государств воспринимать замечания контрольных органов международных организаций в качестве обязательных для себя, т. е. наличия opinio juris, необходимого для формирования международного обычая, можно констатировать, что такие акты толкования стали международными обычными нормами в сфере труда. Очевидно, однако, что степень эффективности применения таких международных обычаев значительно ниже, нежели эффективность применения прямо сформулированных норм, закрепленных в международных договорах. В связи с этим представляется необходимым, во-первых, провести ревизию таких актов толкования и публикации их в качестве единого тематического кодекса. В настоящее время такой свод актов толкования существует в отношении ЕСХ429. В рамках МОТ изданы своды аутентичного толкования норм МТП лишь по отдельным тематическим блокам, особое место среди которых занимает свобода объединения430. Причем не касающиеся свободы объединения вопросы, опубликованные в виде общих обзоров КЭ за разные годы431, в значительной степени касаются описания анализа соответствующей проблемы и описания действующего в государствах-членах МОТ законодательства по соответствующему вопросу. Позиции же контрольных органов МОТ в отношении толкования соответствующих норм МТП оставляется сравнительно небольшая часть обзоров. Во-вторых, на основе сделанной кодификации актов аутентичного толкования норм МТП следует начать вести работу по закреплению по возможности большего количества сложившихся обычных норм в форме международных договоров в сфере труда, учитывающую и динамических характер МТС, т. е. их изменение с течением времени после принятия международного договора по тому или иному вопросу, касающемуся правового регулирования труда.
§ 3. Принятие государствами обязательств в отношении норм международного трудового права
§ 3.1. Общая динамика ратификации конвенций МОТ
При работе над систематизацией МТС в рамках второй Рабочей группы Вентейола в 1987 г.432 участники, представляющие работников, говорили о том, что уровень ратификаций для конвенций МОТ – вопрос вторичный, поскольку более важно то, что эти конвенции были приняты на всемирном форуме, представляющим интересы трех сторон социального партнерства по всему миру – МКТ433, а при разработке конвенций проводились консультации с представителями сторон. Вряд ли с этим утверждением можно согласиться: для государства совсем не одно и то же – проголосовать за какой-то международный акт на международной конференции и тем самым заработать себе очки на международной арене, либо принять на себя конкретные юридические обязательства, за которые потом придется отвечать перед МОТ и международным сообществом.
Так же как и в случае с принятием международных актов, наиболее информативный показатель принятия на себя государствами обязательств по международным актам в сфере труда связан с деятельностью МОТ. Очевидно, что таким показателем может служить ратификация государствами-участниками конвенций и протоколов МОТ. Мы рассматриваем статистику, начиная с 1970 г.434 Период, охватывающий более сорока лет представляется достаточным для фиксации долгосрочных тенденций, связанных с ратификацией конвенций. Исследование более раннего периода может представлять интерес только с исторической точки зрения. Кроме того, такие события как Вторая мировая война, а также процесс деколонизации Африки и Азии в 1950—1960-е гг., который привел к взрывному росту членства в МОТ, могут исказить актуальные для сегодняшнего дня тенденции.
Общее количество ратификаций всеми государствами-участниками МОТ постоянно и стабильно растет. Но так же стабильно увеличивается и общее количество членов МОТ, а также принятых конвенций. Интересно, что рост количества государств-членов МОТ и принятых конвенций начиная с 1970 г. проходил все время параллельно, с очень небольшим превышением количества конвенций по сравнению с количеством стран, с некоторой тенденцией к сокращению. См. График № 1.
График № 1. Общее количество ратификаций конвенций и количество стран-участниц МОТ.
За этот же период происходило и увеличение среднего количества ратификаций, приходящихся на одну страну, несмотря на то что количество стран-участниц МОТ увеличилось с 1970 по 2012 г. со 119 до 185. Среднее количество ратификаций, приходящихся на одну страну, стабильно увеличивалось до начала 2000-х гг. после чего фактически стабилизировалось и составило 41,5 в 2012 г. против 26 в 1970 г.
Тем не менее за это же время значительно увеличилось и общее количество конвенций МОТ – 189 конвенций в 2012 г. против 134 конвенций в 1970 г. Таким образом, при стабильном среднем количестве ратификаций, уровень вовлечения государств в процесс принятия на себя обязательств по конвенциям МОТ следует считать уменьшающимся, поскольку на то же самое количество ратифицированных конвенций приходилось бы большее количество нератифицированных. Для более корректного анализа готовности государств-членов ратифицировать конвенции МОТ имеет смысл сопоставить общее количество ратификаций конвенций МОТ за соответствующий год с общим теоретически возможным435 количеством ратификаций конвенций, понимаемым как произведение количества государств-членов и конвенций за этот же год. В результате деления первой величины на вторую можно вычислить коэффициент ратификации конвенций МОТ, условным максимумом которого будет число 1, означающее ратификацию всеми государствами всех конвенций. В разные годы этот коэффициент различался. Но диапазон отличия был настолько мал, что сопоставим со статистической погрешностью: в 1970 г. он составлял 0,1941, а к концу 2012 г. – 0,2244. Для большей наглядности представим это на диаграмме, верхний ряд которой демонстрирует теоретический максимум, а нижний – сумму фактических ратификаций. См. Диаграмму № 2.
Диаграмма № 2. Коэффициент ратификации конвенций МОТ.
Диаграмма демонстрирует удивительную картину: за более чем сорок лет степень вовлеченности государств в процесс ратификации оставалась практически неизменной. На это соотношение не повлияло ни существенное увеличение государств-членов после распада СССР, ни кампания МОТ, направленная на продвижение в приоритетном порядке ратификации восьми фундаментальных конвенций.
При этом динамика ратификации конвенций достаточно неоднородна. См. Диаграмму № 3:
Диаграмма № 3. Динамика ратификаций конвенций МОТ с 1970 по 2012 гг.
Из приведенной диаграммы видно, что за последние сорок два года существовали определенные разовые «всплески» в отношении ратификации без ярко выраженной повышательной или понижательной тенденции. Все заметные пики ратификаций объясняются достаточно субъективными, разовыми причинами. Самый заметный пик – 1974 г., когда было зарегистрировано рекордное количество ратификаций, связан с ратификацией конвенций французскими заморскими территориями. Почти все ратификации этого года приходятся на Мартинику, Реюньон, Французскую Гвиану, Гваделупу, Французскую Полинезию, Новую Каледонию и Сент-Пьер и Микелон. С учетом крайне небольшого населения этих островов, можно считать, что пик ратификаций был чисто формальным. Следующий пик приходится на 1992–1994 г. и связан с распадом СССР и Югославии. Так, из 211 ратификаций 1992 г. лишь 41 не приходится на новые страны, образовавшиеся в результате распада этих двух государств. В 1993 г. к этой группе стран присоединились разделившиеся Чехия и Словакия, в результате чего из 314 ратификаций этого года только 61 не приходится на вновь образовавшиеся страны. Таким же образом на пик 2006 г. (156 ратификаций) оказало влияние получение независимости Черногорией, ратифицировавшей в этом году сразу 68 конвенций МОТ.
