Итак, не вступая в дискуссию о праве законодательной инициативы в России XVIII–XIX вв. и считая справедливой существующую в исторической и историко-правовой науке точку зрения, что право законодательной инициативы принадлежало царю, обратим внимание на то, что в XVIII в., особенно в годы правления Петра I и Екатерины II, должностные лица не только имели право, но были обязаны обращать внимание законодателя на пробелы в законодательстве.
С установлением приоритета закона как источника права связаны и попытки законодателя устранить противоречия в законодательстве. В частности, в именном, данном Сенату указе от 11 декабря 1767 г. «Об оставлении в Малороссии установления Магдебургских прав касательно привода к присяге свидетелей из священнослужителей, в своей силе», разрешающем коллизию между Соборным уложением и Воинским уставом в связи с порядком присяги священнослужителей, содержится ссылка на указ, данный Сенату 3 сентября 1765 г. Этим указом «повелевается, если которая коллегия усмотрит в двух равных делах разные Сената решения, то, не чиня исполнения, докладываться о сей разности Сенату и <…> Императорскому Величеству, а Сенат имеет оныя дела с объяснением своих решений <…> Императорскому Величеству взносить…».
Таким образом, к концу правления Петра I не только законодательно утвердился принцип приоритета закона как источника права, но и был принят ряд мер для восполнения пробелов в законодательстве. Впоследствии такая законотворческая деятельность была продолжена. Среди мер, направленных на создание новой законодательной системы, отметим и малоуспешные попытки кодификации.
В последующие годы самым сложным оказалось внедрить принцип приоритета закона в сознание чиновников. Эту цель, в частности, преследовали несколько законодательных актов, изданных в 1740 г. 9 февраля вышел сенатский указ «О нечинении Камер-конторе по таким делам, на которые имеются точные указы, никаких вымыслов и беззаконных волокит». Поводом для издания этого указа послужило рассмотрение конкретного дела винного подрядчика Воронцова. Камер-контора затребовала сенатский указ о мере наказания этому подрядчику за его «продерзость». Поскольку о винных откупах и корчемстве существовали указы от 18 июня 7189 (1681) г., 28 января 1716 г., 6 мая 1736 г., на которые, кстати, в своем запросе ссылается и сама Камер-контора. Сенат указывает, что Камер-конторе «надлежало бы, не докладывая и не утруждая Правительствующий сенат, по вышеозначенным указам, а особливо по Именному Ея Императорского Величества 736 года указу, точное решение чинить…». Более того, в указе подчеркивается, что если Камер-контора, несмотря на ранее данное указание Сената, не приняла решение в соответствии с известными ей указами, а обратилась с требованием указа в Камер-коллегию, то «явная и беззаконная волокита» чинилась «знатно для некоторой страсти или лакомства». И в конце сенатского указа содержится требование не только как можно скорее в соответствии с имеющимися указами решить дело подрядчика Воронцова, но и «впредь той конторе в таких делах, на которыя имеются точные указы (как и на сие дело), отнюдь никаких вымыслов не употреблять и беззаконных волокит к разорению не чинить под опасением тяжкого штрафа».
Правительство не ограничилось разъяснением только конкретного дела. Во время регентства Бирона, 23 октября 1740 г., был издан манифест «О поступании в управлении всяких государственных дел по регламентам, уставам и прочим определениям и учреждениям». Этим манифестом провозглашалась необходимость «во управлении всяких государственных дел поступать по регламентам и уставам и прочим определениям и учреждениям от блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великого, и по нем во время Ея Императорскаго Величества блаженныя ж и вечнодостойныя памяти благополучнаго государствования учиненным без всяких отмен». Манифестом подтверждается устав от 6 октября 1740 г., а также «все <…> прежние в народ публикованные указы и манифесты о правосудии».
Но Бирон правил недолго. 11 ноября 1740 г., сразу же после смены правления, издается именной указ «О поступании при управлении государственных дел по регламентам и уставам и прочим учреждениям», содержащий ссылку на указ от 23 октября. В нем утверждается намерение новой власти «все <…> прежние указы <…> еще вновь наикрепчайше подтвердить» и, как и в манифесте от 23 октября, содержится повеление «всем находящимся при Управлении государственных дел, как вышняго, так и нижняго, какого б кто чина и достоинства ни были, каждому по своему месту и званию поступать по регламентам и уставам и прочим определениям и учреждениям от Предка нашего, блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великого, и по Нем во время Ея Императорскаго Величества, блаженныя ж и вечнодостойныя памяти, Вселюбезнейшей Нашей Государыни благополучнаго Государствования учиненныя, и по вышеобъявленному Нашему, вновь выданному от 9 сего ноября Уставу, без всяких отмен».
Отметим, что, хотя попытки провести кодификацию в первые десятилетия XVIII в. не увенчались успехом, а значит, Соборное уложение 1649 г. оставалось действующим кодексом, в упомянутых законодательных актах именно указы Петра I рассматриваются в качестве основы действующей законодательной системы.
Внимания достоин и тот факт, что именно при быстрой смене временных правителей Российской империи в условиях крайней нестабильности верховной власти один за другим издавались законодательные акты, подтверждавшие необходимость руководствоваться ранее принятыми законодательными нормами. В этом, несомненно, проявилась стабилизирующая роль законодательства при смене правлений.
При Екатерине II усилия власти заставить чиновников руководствоваться имеющимся законодательством были продолжены. В 11‑м пункте уже упоминавшегося манифеста от 15 декабря 1763 г. «О постановлении штатов…», кроме предложения «иметь рассуждение» о случаях, по которым нет соответствующих указов, содержится и еще одно требование: «…на что точные указы есть, о том отнюдь общаго собрания департаментов не иметь, дабы напраснаго предложения чрез то в делах по проискам каким-либо не происходило, но решить дела в департаментах».
Но самый яркий пример усилий заставить чиновников руководствоваться существующими законами, а не требовать указа верховной власти по каждому конкретному делу, содержит высочайшая резолюция на доклад генерал-прокурора «Об окончании Сенату дел, на которыя существуют ясные законы, не делая по оным особых докладов Ея Императорскому Величеству». В своем докладе генерал-прокурор просил императрицу издать указ в связи с тем, что при рассмотрении четырех апелляционных челобитных на гетманские решения Сенат не смог прийти к единому мнению. Ответ Екатерины II на эту просьбу таков: «Малороссийские правы ясны, определение сенатское 24 сентября 1767 года еще яснее, Мой указ 1768 года 21 марта весьма же не темен, и Мое о сей материи мнение довольно известно Сенату; соглашать же спорющих по законам есть дело генерал-прокурора. И так Я, потеряв целое утро, которого каждая минута для Меня дорога, на такое дело, кое и без Меня по законам [выделено мной. – М. Р.] решить можно было, отсылая оное обратно, дабы Сенат окончал оное по вышеписанному без Меня же».
Постепенно от пожеланий должностным лицам указывать на пробелы в законодательстве через утверждение о необходимости руководствоваться при решении дел имеющимися законами законодатель переходит к требованию строгого соблюдения имеющихся законов. Такие требования содержатся в «Уставе благочиния, или полицейском», принятом 8 апреля 1782 г. Статья 46 «Устава…» гласит: «Управа благочиния имеет почесть противностию закона, буде кто не выполняет слова закона, и нарушением закона, буде кто тонкостию или хитростию избывает силы закона». В 56‑й статье говорится: «Управа благочиния не дозволяет вчинять новизну в том, на что узаконение есть; всякую же новизну, узаконению противную, пресекает в самом начале». Запрет «вчинять новизну, узаконению противную» содержится и в статье 194 «Устава…», а статьей 236 из раздела «Взыскания» предусматривается за «узаконению противную новизну» отсылать в суд и наказывать «по мере вины или преступления».
В «Грамоте на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г. указывается: «Собранию дворянства запрещается делать положения, противные законам, или требовании в нарушение узаконений под опасением за первый случай (т. е. за положения противныя законам) наложения и взыскания с собрания пени 200 рублей; а за второй случай (т. е. за требования в нарушении узаконений) уничтожения недельных требований…» (статья 49). Почти дословно с 49‑й статьей «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» совпадает 37‑я статья изданной одновременно с ней «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи».
