какова цена ее решений, если их можно высшим должностным лицам нарушать, не страшась последствий. Словом, проблема «ответственности министерства» — это нечто большее, чем парламентские принципы формирования правительства, запросы. Это — основа правопорядка, законности, правового строя.
Если высшие должностные лица могут быть свободными от ответственности за должностные преступления, за попрание закона, то что же требовать от простого обывателя? Примером уважения законов является отношение к ним главы государства, монарха, его императорского кабинета, двора его, министров. И рыба гниет с головы. Недаром возник принцип: «Плох закон, но он закон». Без уважения к существующим законам, правовым нормам, актам нельзя их совершенствовать. Была разработана система сдержек Думы, но не было таковой в отношении «исторической» власти, оставшейся авторитарной. Ахиллесовой пятой Конституции 20 февраля было отсутствие законом освещенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов, сурового наказания должностных лиц за их нарушения. И дело тут не только в ответственности министров, но в общем принципе содержания и обеспечения законности. Однако и с законодательными правами во втором Учреждении о Государственной Думе положение было не лучше, чем в сфере ответственности. Этот документ не создал механизма, обеспечивающего эффективный процесс законотворчества. Установленный механизм за десятилетие не был изменен, часто работал вхолостую, пробуксовывал, ломался, ремонтировался, что отражалось на конечной продукции. Изначально в проекте «конституции» были допущены погрешности, перекосы, одних деталей вообще не оказалось, другие были с брачком. Положение 20 февраля 1906 г. декларировало, что ни один проект закона не получает дальнейшего движения, не восходит через Госсовет к императору на утверждение, если он отвергнут Думой. Но сразу же встает вопрос, что понималось под законом авторами Манифеста от 20 февраля, и как это понимание могло отразиться на деятельности Думы. Это важно отметить, ибо в практике дооктябрьского периода имело место отождествление закона со всеми актами (указами, рескриптами и прочими волеизъявлениями) верховной власти.
Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше утвержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специальная статья 53 Основных законов перечисляла те акты, которые приобретали силу закона по утверждении императором. «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего утверждения»7.
Новации второго Учреждения Госдумы как-то могли способствовать укреплению законности, прекращению практики размывания самого понятия «закон», его произвольного отождествления с административными распоряжениями, решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты: и те, что проходили к престолу через Госсовет, и те, что шли к царю иными (часто «кривыми») путями, отныне, после Конституции 20 февраля, должны были проходить непременно через Думу и получать ее одобрение.
Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думская, весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось различать законы, утвержденные государем после одобрения их Думой и Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные высочайшей властью.
Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с представительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а практика показала иное. Размывание законов продолжалось и после Конституции 20 февраля. Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н. М. Коркунова) связано с отсутствием действительной гарантии верховенства закона над подзаконными (незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).
Как показала российская практика, глава государства не всегда может быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую «конституцию» в полную зависимость от воли верховной власти. В актах 20 февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами (актами, утвержденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности министров, ни думского, ни судебного контроля («надзора») над законностью актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные принципы, начала были декларированы, но конституция осталась только на словах, и сохранение титула императора «самодержавный» соответствовало фактическому положению. Верховная власть сохраняла (и по закону) полную возможность нарушать даже и те принципы, которые ею же были провозглашены.
Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если «вето» Думы, ее право на отклонение закона — это предохранитель от законов неправедных, направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на законодательную инициативу создает возможность улучшать законы, совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект законотворчества.
Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки законопроектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь бесправной говорильни о желательности или нежелательности правовых актов. Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициативы, а лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта желательность была весьма относительной, ибо первое Учреждение гласило, что министр дает делу ход, «если разделяет соображения Госдумы о желательности отмены или изменения закона» (ст. 56). Ну а если не разделяет?..
Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись тридцать депутатов, подготовили проект закона, уговорили большинство Думы их поддержать, вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряющую и сам проект закона, а министр эти «соображения о желательности» не принял, и вся работа ушла в архив8. Только в случае министерского одобрения «соображений о желательности» он, министр, давал «делу движение в законодательном порядке» (ст. 56), то есть вносил бы этот проект, из Думы полученный, на рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная процедура, но закон есть закон, солидарность министра с мнением большинства Думы (ее решением) открывала думской инициативе реальную возможность провести закон через министерство, Госсовет к верховной власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу закона по утверждении главой государства.
Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг назад. Этот юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению, даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке, принятию и дальнейшему восхождению в верховной власти. От всей уже проделанной работы остается лишь «соображение о желательности», своего рода импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона с чистого листа возлагается на министра, одобрившего «желательность» соответствующего законодательного предположения Думы: «Соответствующий проект вырабатывается подлежащим министром» (ст. 57).
