Очевидно, что эти преобразования должны относиться главным образом к сфере судебной власти в ее узком специальном понимании, а не ко всей области деятельности правоохранительных органов. В связи с этим мы не можем согласиться с мнением И.Л. Петрухина, считающего, что судебная реформа – «это преобразование не только судоустройства и судопроизводства, но и предварительного расследования, прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности»[213]. Очевидно, что эта точка зрения о пределах судебной реформы представляется излишне расширительной, фактически стирающей грани между судебной реформой и реформой всей правоохранительной системы.
Само регулирование в Конституции РФ вопросов организации судебной власти, когда в гл. 7 Конституции отсутствует указание ее принципов, основных конструктивных положений, а такой специальный государственный правоохранительный орган, как прокуратура, произвольно включен в систему судебной власти (ст. 129 Конституции РФ), не может не вызывать возражений. Подобное расширение сферы юрисдикции судебной власти не может быть оправданно известной близостью прокурорского надзора к осуществлению правосудия, в частности, в связи с решением задач по выполнению функций государственного обвинения. Исключение из законодательства о судоустройстве и судопроизводстве принципа надзора прокуратуры за деятельностью судов в целях более последовательного проведения в жизнь принципа независимости судей не должно приводить к возрождению этого института посредством расширительного толкования факта включения регулирования организационных принципов формирования органов прокуратуры в главу Конституции о судебной власти.
Между тем это обстоятельство трактуется некоторыми авторами как возможность наделения прокуратуры юрисдикционными функциями.
Предоставление прокурору таких прав, по их мнению, позволит разгрузить суды, существенно ускорить судопроизводство, создать более благоприятные условия для судов в рассмотрении более сложных дел[214].
Очевидно, что реализация этого предложения противоречит положениям Конституции РФ об исключительных полномочиях суда на осуществление правосудия, на признание лица виновным в совершении преступления (ст. 118, 49 Конституции РФ). Сокращения нагрузки судей и ускорения судопроизводства следует достигать иными методами, не отказываясь от основополагающих конституционных принципов правосудия.
Непоследовательность и неполноту регулирования федеральным законодательством некоторых иных конституционных положений мы усматриваем и в регулировании такого основополагающего института судоустройства, как финансирование судов (ст. 124 Конституции РФ).
Известно, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» регулирует участие в бюджетном процессе лишь руководителей высших судов и руководителя Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Указание ч. 2 ст. 33 Закона «О судебной системе РФ» о том, что финансирование всех федеральных судов и мировых судей должно происходить на основе утвержденных федеральным законом нормативов не выполнено. Вопросы финансирования судов решаются не только Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О финансировании судов Российской Федерации», но и рядом других федеральных законов, и тем не менее конституционное установление о финансировании всех судов только из федерального бюджета остается невыполненным (прежде всего в отношении судов субъектов Российской Федерации – мировых, конституционных, уставных). Осуществление унификации порядка финансирования всех судов российской судебной системы требует принятия единого и всеобъемлющего федерального закона, обеспечивающего независимое и полное финансирование всех проявлений судебной организации и деятельности судов, включаемых Законом «О судебной системе РФ» в судебную систему России.
Ряд установлений Конституции РФ в сфере регулирования полномочий судов как органов судебной власти нуждается в дополнительном правовом обеспечении для устранения неопределенности в распределении компетенции. Мы здесь не касаемся известного спора высших судов РФ о полномочиях на нормоконтроль. Представляется, что эта проблема до сих пор не разрешена и в силу своего значения требует конституционного регулирования или принятия федерального конституционного закона. Правотворческая функция судебной власти нуждается в нормативном закреплении и развитии.
Так, обращает на себя внимание различие в использовании высшими судами права на законодательную инициативу по вопросам их ведения, предоставленного им ст. 104 Конституции РФ. Следует отметить, что Верховный Суд РФ неоднократно прибегал к реализации этого права и страдает лишь от недостаточного внимания законодателей к его инициативам, когда парламент многие годы не рассматривает соответствующие законопроекты. За последние пять лет Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу более 30 законопроектов, из которых 17 стали законами. Между тем Высший Арбитражный Суд РФ лишь изредка в последние годы выступал с подобными инициативами. Понятие «вопросы своего ведения» представляется достаточно неопределенным. Для более полной реализации права судов на законодательную инициативу следовало бы дополнить Конституцию или принять соответствующий федеральный конституционный закон о порядке и перечне вопросов ведения высших органов судебной власти. В перечень этих вопросов следовало бы включить и подведомственные соответствующему суду различные категории социальных конфликтов, вопросы организации судебной деятельности. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах РФ» предоставляют право иным судам и судьям обращаться в высший судебный орган, наделенный правом законодательной инициативы, с предложениями о совершенствовании законодательства, но порядок осуществления этого полномочия в должной мере не урегулирован.
Проблема обязательности решений судов для органов законодательной и исполнительной ветвей властиЭтот вопрос возник уже на уровне исполнения решений Конституционного Суда РФ в его взаимоотношениях с федеральными органами законодательной и исполнительной ветвей власти.
В более полном регулировании нуждается порядок обеспечения выполнения законодательными органами и органами исполнительной власти рекомендаций Конституционного Суда РФ о приведении в соответствие с Конституцией и устранении выявленных им отступлений от точного соответствия ее установлениям в нормативных актах федерального законодательства. Вместе с тем выдвигается проблема возможности пересмотра позиций Конституционного Суда РФ. Отсутствие права на обжалование и пересмотр решений Конституционного Суда РФ по ходатайству заинтересованных государственных органов и лиц служит поводом для утверждения, что такое положение превращает Конституционный Суд РФ в орган, стоящий над всеми государственными органами, позволяет ему навязывать свою волю без права обжалования его позиций. Поэтому предметом обсуждения может быть введение процедуры отмены или пересмотра решений Конституционного Суда РФ.
Второй аспект проблемы обязательности решений Конституционного Суда РФ заключается в их императивном характере в отношении решений судов общей юрисдикции. Признавая тот или иной закон или правовую норму не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ обязывает суды общей юрисдикции, принявшие решения на основе такого закона, принять меры по пересмотру этих решений в установленном законом процессуальном порядке. Возникает вопрос: каким образом возможно осуществить это указание? Неизвестно, в каком порядке пересматривать эти вступившие в законную силу решения судов общей юрисдикции, на каком основании и по чьей инициативе должно возбуждаться производство в этих случаях с целью пересмотра вступивших в законную силу приговоров и решений.
Вопросы управления судебной системой. Значение органов судейского сообществаСудебная система представляет собой достаточно сложную структуру, насчитывающую несколько тысяч судебных органов, более 30 тыс. судей, более 70 тыс. работников аппаратов судов, значительное число территориальных учреждений системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, несколько десятков квалификационных коллегий в субъектах Российской Федерации. Через суды ежегодно проходят многие миллионы дел и материалов (в 2009 г. их объем превысил 20 млн). Определенные полномочия в части руководства местными органами Судебного департамента при Верховном Суде РФ выполняет сам Судебный департамент. Организационное обеспечение арбитражных судов осуществляет соответствующее подразделение Высшего Арбитражного Суда РФ. Мировые суды остаются вне организационного обеспечения со стороны органов Судебного департамента. Таким образом, в организации обеспечения деятельности ряда судебных органов наблюдается пробел нормативного и организационного регулирования.
