Для институционального проектирования всякого демократического общества принципиальное значение имеет принцип разделения властей, важность которого в его историческом развитии и современном понимании определяется тем, в какой мере он способен обеспечить либеральную систему демократического управления. Для нее характерно единство трех целей: эффективность функционирования государства, защита прав и свобод граждан от произвола власти, снижение риска появления тирании и поддержка баланса интересов различных социальных сил. Принятие Конституции РФ 1993 г. представляло своеобразную «шоковую терапию» в политике, результаты которой, как и в экономике, оказались непрочны[428]. Компромиссы и противоречия, отраженные в трактовке ценностей и принципов конституции, стали результатом раскола общества в переходный период.
Конституционная революция 1993 г.: цели и средства либеральных преобразований
Конституционный кризис включает три составляющие: утрата Основным законом легитимности; ценностный раскол в отношении его норм или утрата их связи с реальностью[429]. Содержание кризиса в России – переход от номинального конституционализма (представленного Конституцией СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) к реальному. Периодизация развития кризиса включает три этапа: первая фаза (1985/1989–1991) – попытка частичного реформирования Конституции СССР (основные поправки – введение поста Президента СССР и отмена 6-й статьи Конституции); вторая фаза (1991–1993) – собственно конституционная революция в России, завершившаяся принятием действующей Конституции РФ; третья фаза (1993–2000-е гг.) – легитимация нового конституционного строя и постреволюционная стабилизация. Механизм кризиса 1993 г. – конфликт между Съездом народных депутатов и Верховным советом, с одной стороны, и президентом, – с другой. Выражением конфликта стало появление двух центров учредительной власти и параллельная разработка двух конституционных проектов – Конституционной Комиссии СНД и Конституционного совещания при президенте, вокруг которых группировались различные политические силы (коммунистическое и националистическое большинство СНД и демократы). Основной предмет спора – вопрос о власти: форма правления, механизмы разделения властей и, в частности, право президента распускать парламент. Попытка синтеза двух проектов в рамках Конституционного совещания (июльский проект) – отражала поиск компромисса с использованием различных иностранных моделей – президентской (США) и президентско-парламентской (Франция). Концентрированным выражением конфликта стал спор о том, каким образом должна быть принята новая конституция – на Съезде, Учредительном собрании или на референдуме.
Поляризация сторон конфликта получила юридическое выражение в переходном законодательстве (законе «Об особом порядке управления до преодоления кризиса власти» и результатах референдума 25 апреля 1993 г.). Указ Президента 21 сентября 1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» распускал СНД и Верховный Совет, приостанавливал действие конституции, собрания Конституционного суда, назначал референдум по проекту новой конституции и выборы в новый парламент. Начало открытого противостояния сторон ознаменовано определением этого указа как неконституционного со стороны ВС и Конституционного суда. Следствием стала эскалация конфликта – законы ВС о низложении президента Б.Н. Ельцина и объявление последним заговорщиков вне закона. События 3–4 октября 1993 г. стали кульминацией вооруженного противостояния сторон – «защитников Белого Дома» и их противников. Весь конфликт проходил при апатии населения и в конечном счете был разрешен силовыми методами. Констатируется незаинтересованность обоих сторон в достижении компромисса и правового выхода из ситуации, отказ от использования ими шансов на примирение сторон – были отвергнуты предложения такого рода со стороны Конституционного суда, губернаторов (нулевой вариант) и патриарха. Если «заговорщики» апеллировали к советским структурам, то президент заручился поддержкой армии, полиции и части бюрократии, а также общей симпатией либеральной интеллигенции и Запада. Результатом противостояния, завершившегося подавлением «мятежа 4 октября» стал отказ от договорной модели конституционных преобразований, была исключена правовая преемственность, победила сильнейшая сторона конфликта[430].
Для оценки результатов конституционного кризиса важны юридические аргументы, использовавшиеся сторонами для обоснования легитимности своих действий в условиях разрушения старой правовой системы. Противники президента Ельцина выдвигали следующие аргументы: спорная легитимность разработки конституции в Конституционном Совещании; неконституционность указа 1400 и противоречие его конституции (ст. 121.6 Конституции РСФСР 1978 г., согласно которой полномочия президента не могут быть использованы для приостановления законно избранных органов власти); незаконность окончательной переработки проекта конституции после 3–4 октября (в комиссии Филатова и лично Ельциным); незаконность вынесения конституции на референдум по указу президента, а не на основании закона о референдуме 1990 г.; позиция Конституционного суда (осуждение указа 1400 как неконституционного 9 судьями против 4-х, а также продержка импичмента президенту). Аргументы сторонников президента включали: тезис о том, что в период кризиса Конституция 1978 г. не действовала, а в основе решений президента Ельцина лежал закон о наделении его чрезвычайными полномочиями 1991 г., наделявший президента широким указным правом; в ходе событий 3–4 октября президентская сторона не могла руководствоваться существующими правовыми нормами, но опиралась на Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из необходимости пропорционального применения силы для подавления мятежа; указ 1400 – не означал отказ от парламентаризма и установление диктатуры, поскольку содержал точную дату выборов в будущую Государственную Думу, а также гарантии сохранения демократических норм избирательной системы; ссылка оппонентов на норму ст. 121.6 – неадекватна, поскольку сама статья была исправлена в момент кризиса власти; законодательство ВС об отрешении Ельцина от должности само было антиконституционно, поскольку принималось в нарушение Конституции 1978 г. (она не наделяла ВС таким правом); в ходе голосований в ВС были нарушены процедурные нормы (не было кворума); решения Конституционного суда – неправомерны, поскольку представляли собой неоправданную политизацию правосудия. В условиях кризиса власти правомерность действий законно избранного президента по защите демократических институтов определялась непосредственной апелляцией к суверену – народу (три референдума, выигранных президентской стороной).
Если противники президента апеллировали к нормам прежней советской конституции (переставшей действовать в условиях кризиса), давая пристрастную интерпретацию этих норм (они стремились представить себя как защитников демократии, разделения властей и «парламентаризма»), то его сторонники – обращались к политической легитимности и революционной целесообразности, предполагавшей использование жестких средств в критической ситуации. Здесь присутствует, следовательно, противопоставление правовых и политических аргументов. Правовые аргументы оказались значительно слабее – советская конституция не действовала в условиях кризиса, разделение властей отсутствовало, а Верховный Совет едва ли можно признать аналогом парламента. Политические аргументы возобладали: конфликт законности и легитимности завершился в пользу последней. Президент Ельцин сделал то, что не удалось сделать Временному правительству в 1917 г. – ликвидировал советскую систему и осуществил переход от однопартийной диктатуры к авторитарной демократии.
Нет ничего удивительного, что новая структура политического режима сильно напоминала ту, которая существовала в предреволюционной России и может быть определена понятием «мнимый конституционализм». В концентрированной форме тенденции к централизации власти и управления выражались в последовательном расширении прерогатив исполнительной власти. При отсутствии работающей системы сдержек и противовесов объем законодательно закрепленных полномочий Президента РФ за последние 20 лет не только резко увеличивался, но и пополнялся новыми полномочиями, весьма спорными с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Это происходило за счет издания президентом указов, предоставления ему новых полномочий законодательством, а также легитимации новых полномочий Конституционным Судом РФ.
В условиях сверхцентрализованной модели управления, которая присутствует в современной России, очень важным фактором развития правовой системы становится вклад лидеров. На протяжении рассматриваемого периода этот фактор определил трансформацию в отношениях президента со всеми ветвями власти. Первоначальная цель президента Б.Н. Ельцина состояла в том, чтобы преодолеть влияние законодательной власти на власть исполнительную с тем, чтобы провести демонтаж социалистической системы[431]. С приходом к власти президента В.В. Путина на первый план вышла цель обеспечить эффективность управления ценой его унификации, централизации и бюрократизации. Известная корректировка этого курса президентом Д.А. Медведевым, по-видимому, не изменила общего направления заданного ранее вектора. При этом способы укрепления президентской власти были разными: если Б. Ельцин проводил свою политику посредством «указного» права, то В. Путин избрал путь проведения президентских инициатив через управляемое партийное большинство в Государственной Думе и региональных парламентах, обеспечив «вертикаль власти» и «диктатуру закона».
