Советское законодательство прошло в своем развитии несколько этапов. Стихийное революционное законотворчество первых лет советской власти сменилось планомерным формированием законодательной базы «страны победившего социализма», а социально-политические и идеологические изменения времен хрущевской «оттепели» сделали необходимым пересмотр сложившихся правовых установлений. При этом логика законотворчества диктовалась, с одной стороны, требованиями жизни, а с другой – особенностями советской власти как политической структуры. Системное изучение советского законодательства как исторического феномена наглядно демонстрирует уровень эффективности породившего его государства.
3.3. Делопроизводственные материалы и статистика советского периода
Законодательство определяет принципы построения социальных отношений. Реализация этих принципов – отдельная задача, для решения которой в любом относительно развитом обществе приходится назначать специальных людей, образующих в своей совокупности так называемый управленческий аппарат. Этому же управленческому аппарату поручается и работа по подготовке законов, становящаяся все более трудоемкой по мере усложнения общественной структуры.
В процессе функционирования управленческого аппарата возникают два вида источников. Первый – делопроизводственные материалы – обеспечивает принятие управленческих решений и доведение их до исполнителей. Второй – учетные документы – нужен для контроля выполнения принятых решений. Кроме того, управленческая работа опирается на сведения об обществе, получаемые путем статистических исследований. При этом делопроизводственные и учетные документы создаются зачастую одними и теми же лицами и в рамках одних и тех же процедур, так что различие между данными видами источников незначительное; иначе говоря, что верно для одного вида, то с несущественными изменениями верно и для другого. Напротив, материалы статистических исследований обладают выраженной спецификой и эволюционируют по собственной логике. Поэтому сначала будет дана характеристика делопроизводственных и учетных документов (с акцентом на первые), а затем рассмотрена история советской статистики.
3.3.1. Советское делопроизводство как исторический феномен
Общая характеристика советского делопроизводства
Марксистская теория социального развития связывала потребность в управленческом аппарате с «эксплуатацией человека человеком»; в коммунистическом обществе, где с эксплуатацией должно быть покончено, управлять станет некому и некем, а значит, и орудия управления неизбежно отомрут. Однако практика борьбы за власть заставила отложить выполнение этой романтической программы. Уже летом 1919 г. В. И. Ленин разъяснял, что пролетарская революция не только не означает немедленной ликвидации «государственной машины», но и требует ее всемерного укрепления.
Глава советского государства, выступая перед слушателями Коммунистического университета им. Я. М. Свердлова, говорил:
Этой машиной или дубиной мы разгромим всякую эксплуатацию, и, когда на свете не останется возможности эксплуатировать, не останется владельцев земли, владельцев фабрик, не будет так, что одни пресыщаются, а другие голодают, – лишь тогда, когда возможностей к этому не останется, мы эту машину отдадим на слом[437].
В итоге провозглашенное на идеологическом уровне отмирание управленческого аппарата ограничилось национализацией частных компаний. Государственные учреждения и управленческие структуры общественных объединений (единственной легальной партии, профсоюзов, кооперативов и т. п.) не только не были распущены, но и значительно укрепились, а значит, получали стимулы к развитию и соответствующие отрасли делопроизводства. Более того, частный капитал был окончательно ликвидирован лишь в начале 1930‑х годов, так что с момента перехода к нэпу (1921) и до конца 1920‑х годов существовали определенные условия для развития делопроизводства коммерческих организаций (хотя бы в объеме, необходимом для взаимодействия с уполномоченными органами профильных ведомств, – Народного комиссариата финансов и Народного комиссариата труда).
Советский управленческий аппарат не отличался высокой эффективностью. Профессиональные чиновники царских времен, имевшие твердые навыки «письмоводства», как правило, не хотели сотрудничать с новой властью, а квалифицированных служащих – большевиков было немного. Поэтому в первые годы существования советского государства на управленческие посты пришло множество случайных людей, не обладавших необходимыми знаниями и умениями. В свою очередь, новое поколение управленцев, воспитанное на опыте 1920‑х годов, стало одним из основных объектов массовых репрессий 1930‑х. В результате развитие делопроизводства было вновь отброшено назад. Кроме того, с середины 1920‑х годов существовали перечни (номенклатуры[438]) руководящих должностей, назначения и даже выборы на которые осуществлялись только после согласования кандидатур в соответствующих по уровню партийных органах (вплоть до ЦК, когда речь шла об управленцах высшего звена), а партийное руководство ориентировалось в своей кадровой политике не только и не столько на деловые качества кандидатов, сколько на последовательность в проведении «генеральной линии», так что очередные назначения не всегда доставались достойнейшим с профессиональной точки зрения. Вместе с тем власть никогда не утрачивала контроля над страной, а советское делопроизводство представляло собой стройную и внутренне взаимосвязанную систему.
Характеризуя делопроизводство с источниковедческой точки зрения, приходится считаться с чрезвычайным многобразием его разновидностей. Все учреждения и организации должны взаимодействовать с гражданами, аккумулировать необходимые сведения, вырабатывать решения и доводить их до адресатов, а также периодически оценивать собственные достижения и неудачи, и каждое из этих действий оформляется созданием как минимум одного, а обычно нескольких делопроизводственных документов. Кроме того, в областях управления, обладающих выраженной спецификой, складываются так называемые специальные системы делопроизводства – дипломатическая, военно-оперативная, судебно-следственная и ряд других[439]. В каждой из этих систем существуют особые разновидности делопроизводственных источников, появление которых обусловлено отличительными чертами соответствующих управленческих функций. Наконец, с первых же лет существования советской власти в нашей стране осуществлялось централизованное планирование экономической деятельности[440], а в конце 1920‑х годов вся экономика была подчинена задачам выполнения «пятилетних планов развития народного хозяйства». Материалы планирования – это сложный конгломерат разных по происхождению документов[441], и традиционно их рассматривают в качестве самостоятельного вида исторических источников. Очевидно, однако, что планирование – это один из уровней управления экономикой, а значит, и материалы планирования могут трактоваться в качестве группы делопроизводственных документов; формальное тождество документов Госплана с документами других ведомств дополнительно убеждает в справедливости такого решения. В принципе, каждая из упомянутых отраслей советского делопроизводства заслуживает собственной характеристики. Но сложность и разнообразие делопроизводственных источников грозят сделать ее слишком объемной. В дальнейшем будут рассмотрены наиболее типичные разновидности делопроизводственных источников, встречающиеся практически во всех системах документации. Желающие углубить свои знания по какой-либо конкретной отрасли или специальной системе делопроизводства могут обратиться к дополнительной литературе, прежде всего – к методическим пособиям, разрабатываемым профессионалами в соответствующих областях[442].
Локальные нормативные акты
Системообразующая разновидность делопроизводственных документов – локальные нормативные акты, имеющие разные самоназвания: уставы, положения, правила, приказы и т. д. Функция такого рода документов состоит в определении целей, задач и принципов работы учреждений, организаций и общественных объединений или в установлении норм, применяемых в каких-либо частных областях (строительство, рыболовство, торговля и т. п.).
Видовая природа локальных нормативных актов неоднозначна. С одной стороны, такого рода документы устанавливают нормы и в этом отношении примыкают к законам. С другой стороны, уставы общественных объединений возникают (по крайней мере в теории) на основе соглашения между всеми членами этих объединений[443], а лица, присоединяющиеся к объединению уже после создания такового, самим фактом своего вступления подтверждают готовность следовать действующему уставу. Такой договорной характер сближает уставы с актовыми источниками. Вместе с тем положения и уставы не проходят утверждения представительными органами власти, а значит, не могут рассматриваться как законы в строгом смысле слова. Что же касается договорной природы локального нормотворчества, то она имеет ограниченный характер: ведомственные положения, уставы, правила, нормы, рекомендации и т. д. вырабатываются и вводятся в действие сугубо бюрократическим путем, а уставы общественных организаций зачастую приходится согласовывать с теми или иными органами власти (а в советской практике такое согласование требовалось всегда). Напротив, управленческая роль локальных нормативных актов колоссальна, ибо всякое управленческое решение принимается лишь постольку, поскольку оно предусмотрено в подобном документе. Как следствие, представляется возможным рассматривать локальные нормативные акты как одну из разновидностей делопроизводства.
