Локальные нормативные акты
Системообразующая разновидность делопроизводственных документов – локальные нормативные акты, имеющие разные самоназвания: уставы, положения, правила, приказы и т. д. Функция такого рода документов состоит в определении целей, задач и принципов работы учреждений, организаций и общественных объединений или в установлении норм, применяемых в каких-либо частных областях (строительство, рыболовство, торговля и т. п.).
Видовая природа локальных нормативных актов неоднозначна. С одной стороны, такого рода документы устанавливают нормы и в этом отношении примыкают к законам. С другой стороны, уставы общественных объединений возникают (по крайней мере в теории) на основе соглашения между всеми членами этих объединений[443], а лица, присоединяющиеся к объединению уже после создания такового, самим фактом своего вступления подтверждают готовность следовать действующему уставу. Такой договорной характер сближает уставы с актовыми источниками. Вместе с тем положения и уставы не проходят утверждения представительными органами власти, а значит, не могут рассматриваться как законы в строгом смысле слова. Что же касается договорной природы локального нормотворчества, то она имеет ограниченный характер: ведомственные положения, уставы, правила, нормы, рекомендации и т. д. вырабатываются и вводятся в действие сугубо бюрократическим путем, а уставы общественных организаций зачастую приходится согласовывать с теми или иными органами власти (а в советской практике такое согласование требовалось всегда). Напротив, управленческая роль локальных нормативных актов колоссальна, ибо всякое управленческое решение принимается лишь постольку, поскольку оно предусмотрено в подобном документе. Как следствие, представляется возможным рассматривать локальные нормативные акты как одну из разновидностей делопроизводства.
Уставами, как правило, назывались нормативные документы, которые определяли принципы работы общественных организаций. Важнейшим из уставов советского времени был Устав коммунистической партии (РСДРП(б) до 1918 г., РКП(б) в 1918–1925 гг., ВКП(б) в 1925–1952 гг., КПСС с 1952 г. и до ее ликвидации в 1991 г.). Первый устав РСДРП был принят на II съезде партии в 1903 г. и послужил причиной раскола между большевиками и меньшевиками, а в дальнейшем текст устава неоднократно перерабатывался и изменялся (выделяется порядка десяти редакций). В момент октябрьского переворота действовала редакция устава, принятая на VI съезде РСДРП(б) в августе 1917 г., а в момент распада СССР – редакция XXII съезда КПСС (1961 г.) с изменениями, внесенными на XXIII (1966), XXIV (1971) и XXVII (1986) съездах. Устав определял порядок приема в партию и исключения из нее, права и обязанности ее членов, организационную структуру партии (в том числе состав и порядок формирования руководящих органов), отношения партии с государственными и общественными организациями, а также (в общих чертах) порядок формирования партийных денежных фондов, включая суммы обязательных членских взносов. Поскольку до конца 1980‑х годов коммунистическая партия была единственной легальной политической организацией в стране и контролировала все области общественной жизни, то влияние ее устава на жизнь страны было очень велико.
По образцу устава союзной коммунистической партии составлялись уставы республиканских компартий, существовавших в каждой союзной республике, кроме РСФСР, местные партийные организации которой подчинялись напрямую центральным органам ВКП(б)/КПСС.
Свои уставы имели и другие общественные (или, во всяком случае, формально общественные) организации – Коммунистический союз молодежи, пионерская организация, профессиональные и творческие союзы, академии и т. п. В частности, уставы Академии наук СССР принимались в 1927, 1930, 1935, 1959 и 1963 гг. и фиксировали изменения как в административной структуре, так и в статусе члена академии.
Органы государственного управления – народные комиссариаты (с 1946 г. – министерства) и другие ведомства – опирались в работе на Общее положение о народных комиссариатах (министерствах), а также на положения об отдельных ведомствах, составлявшиеся с учетом отраслевой специфики. До 1936 г. эти документы принимались центральными исполнительными комитетами общесоюзного или республиканского уровня, в дальнейшем – советами народных комиссаров (министров). Положение определяло задачи ведомства и способы их решения, а также его организационную структуру и штатное расписание (или порядок формирования таковых). Сами ведомства, в свою очередь, принимали специализированные нормативные акты в сфере своей компетенции – положения, уставы (в армии и других военизированных структурах), правила и т. п. Число такого рода документов постоянно росло, и все они время от времени обновлялись с учетом актуальных тенденций в развитии регулируемых отраслей.
На ведомственном уровне утверждались и положения об отдельных учреждениях и организациях, находившихся в подчинении у соответствующих структур. Если в структуре какого-нибудь наркомата (министерства) существовало много однотипных учреждений (больницы в системе министерства здравоохранения, школы в системе министерства просвещения и т. п.), то разрабатывалось примерное положение об учреждениях данного типа, а отдельные нормативные документы воспроизводили этот «примерный» текст с минимальными отклонениями. Нормотворчество руководства самих организаций оформлялось приказами или положениями.
Наконец, законодательство времен нэпа допускало акционерный капитал, а значит, существовала и такая разновидность локальных нормативных актов, как уставы акционерных обществ. В свою очередь, ставка партии и правительства на коллективные формы собственности сделала необходимой разработку уставов кооперативных организаций и коллективных хозяйств (колхозов). Большое социальное значение имело принятие Примерного устава сельскохозяйственной артели (1935) и двух Примерных уставов колхозов (1969 и 1988 г.)[444]. В этих документах определялись рекомендуемый состав и полномочия колхозного руководства, порядок ведения и принципы оплаты сельскохозяйственных работ, а также размеры приусадебных участков и максимальное поголовье домашнего скота, находящегося в личной собственности у отдельных членов колхоза. Изменения в Примерном уставе колхоза фиксировали эволюцию аграрной политики в СССР.
В целом локальные нормативные акты образуют своеобразный скелет советской управленческой системы. Знание подобного рода документов – необходимое условие адекватной интерпретации отдельных управленческих решений.
Заявления и обращения граждан
Следующая важная разновидность делопроизводственных документов – заявления и обращения граждан.
В принципе, управленческий аппарат не нуждается в том, чтобы к нему обращались; более того, некоторые группы функционеров (например, сотрудники правоохранительных органов) наделены правом самим вмешиваться в жизнь граждан (особенно если имеются основания полагать, что эти последние заняты чем-то противозаконным). В то же время существует множество ситуаций, в которых аппарат не может начать действовать без инициативы извне. Формальным выражением такой инициативы и становятся заявления и обращения.
Подавляющее большинство заявлений советского времени (как и сегодня) создавалось в стандартных ситуациях вроде поступления на работу или увольнения с нее, приема в какую-либо организацию, регистрации брака и т. п. По канцелярской традиции заявления должны были быть исключительно рукописными: почерк выступал в данном случае дополнительным признаком подлинности составляемого документа; бланки использовались лишь в некоторых случаях. Однако тексты оставались трафаретными; менялись только отдельные фрагменты, относящиеся к личности заявителя. Личностное начало в подобных документах выражалось лишь постольку, поскольку заявитель осознанно или неосознанно отступал от действующих образцов.
Больше свободы давали заявления, вызванные к жизни конфликтными или нетривиальными ситуациями (скажем, жалобы или заявления о преступлениях). В таких заявлениях нормативами определялись только реквизиты, а основная часть составлялась заявителем в меру его способностей к выражению своих мыслей[445]. Такого рода документы дают относительно большое пространство для самовыражения автора, позволяя историку увидеть не только суть ситуации, но и внутренний мир ее участников.
