Эффективность права – это более широкое понятие, чем эффективность правовой нормы. Если при анализе эффективности правовой нормы достаточно оценить, в какой степени реализуются цели и задачи, поставленные правотворцем при принятии данной нормы, то анализ эффективности права включает в себя и изучение того, насколько право «справляется» с самим процессом постановки задач в рамках общих целей правового регулирования, т. е. вырабатывает правовые нормы. Но вряд ли анализ эффективности правовых норм можно считать полноценным, если абстрагироваться от того, как и какие нормы вырабатываются.
Очевидно, что оценка эффективности права в первую очередь зависит того, каким образом сформулированы его цели. Поскольку разные субъекты права по-разному формулируют цели правового регулирования, ориентируясь на собственные интересы и мировоззрение, оценка эффективности права не может быть свободной от некоторой доли субъективизма.
Самой очевидной отправной точкой для понимания целей и задач МТП можно считать Устав и важнейшие декларации, принятые МОТ, одна из которых (Филадельфийская декларация 1944 г., являющаяся приложением к Уставу МОТ) прямо в названии заявляет о постановке целей и задач, правда, не перед МТП в целом, а перед его важнейшим участником – МОТ. Но сама МОТ, во-первых, далеко не исчерпывает своей деятельностью всего международного нормотворчества в сфере труда, и, во-вторых, существуют серьезные дискуссии в отношении того, насколько МОТ политически нейтральна342.
Тем не менее, с учетом масштабов деятельности МОТ и представительности данной организации, можно говорить, что цели, поставленные МКТ перед МОТ в ст. III Филадельфийской декларации 1944 г., хотя бы отчасти совпадают с целями МТП. Как заявлено в этой статье, МОТ принимает на себя торжественное обязательство способствовать принятию странами мира программ, имеющих десять перечисленных в этой статье целей. Все эти цели так или иначе связаны с обеспечением трудовых и социальных прав человека. Они понимаются довольно широко и касаются не только непосредственно трудовых отношений, но и социального обеспечения, жизненного уровня, питания, жилища, равных возможностей и др. Сами по себе эти цели сформулированы настолько общим образом и политически нейтрально, что их можно распространить и в отношении других субъектов международного нормотворчества в сфере труда.
Но очевидно, что достижение этих общих целей достигается (или не достигается) очень широким спектром средств, выходящих за рамки МТП. Это и национальное трудовое законодательство отдельных стран, и различные внеправовые действия государств, социальных партнеров, международных организаций и т. д. В отношении МТП можно говорить об эффективности в более узком плане: как способности субъектов международного права и иных субъектов МТП (в широком смысле343), во-первых, вырабатывать нормы, закрепляющие права человека в сфере труда на международном уровне, т. е. ставить перед собой цели правового регулирования и, во-вторых, обеспечивать их применение, т. е. добиваться результатов. Для анализа эффективности в таком понимании мы предлагаем пользоваться системой критериев и факторов эффективности норм МТП344.
Ранее применительно к МТП проблема обычно исследовалась в более узком ключе: как эффективность контроля за соблюдением МТС. При этом, поскольку в узком смысле МТП – это отрасль международного права345, ей свойственны и проблемы эффективности международного права, которая считается одной из наиболее острых и широко обсуждаемых в международно-правовой науке. Хотя такой авторитетный специалист по международному праву как И. И. Лукашук и считает, что в отличие от того, что было в прошлом, современное международное право – это наиболее эффективная правовая система346, представляется, что национальному праву по эффективности оно все же уступает. Если на уровне государства применима достаточно простая схема контроля за соблюдением законодательства: есть нарушение, есть ответственность (наказание или компенсация) за это нарушение347, то на международном уровне эту схему «в чистом виде» использовать затруднительно. Система международных отношений в сфере труда с учетом действующей системы международного права носит координационный, а не субординационный характер348. Соответственно и контроль за выполнением норм МТП не только, а, зачастую, и не столько с юридическими механизмами, сколько с политическим и экономическим «весом» того или иного государства, что не может не сказываться самым негативным образом на эффективности международного права в целом.
Но поскольку в широком смысле МТП не исчерпывается системой классического международного права, анализ эффективности норм МТП дополнительно осложнен и рядом специфических элементов, характерных для негосударственных отношений в сфере труда, выходящих за национальные границы. Поэтому такой анализ сложен вдвойне.
Из-за сложности и субъективности понятия эффективности права, специалисты чаще анализируют не статическое состояние этого понятия применительно к той или иной правовой системе, отрасли права, группе правовых норм или праву в целом (т. е. эффективно или неэффективно право), а динамические его аспекты. То есть анализу подвергаются факторы, содействующие или препятствующие эффективности права. Факторы, снижающие эффективность, принято называть препятствиями, антистимулами349, ограничениями, дефектами350 и т. д.351
Применительно к трудовому праву нередко в качестве некоей аксиомы заявляется352 о том, что главное препятствие для эффективности трудового права (а также трудовых отношений и даже экономики в целом) – это недостаток гибкости в правовом регулировании труда.
На международном уровне аргументация о гибкости используется в качестве контраргумента против принятия новых международных норм и ратификаций действующих соглашений по этому вопросу. Наиболее активно в этом отношении выступают представители работодателей и более бедные – развивающиеся – страны353. При том, что избыточная жесткость правового регулирования труда, безусловно, может негативно сказаться на эффективности национальных трудовых норм и МТС, гибкость нельзя рассматривать как самоцель правового регулирования труда. Ведь абсолютная гибкость в данном вопросе, по сути, означает полный отказ от правового регулирования, что, в свою очередь, сделает бессмысленной саму постановку вопроса об эффективности МТП. Насколько печальны для общества последствия полного отсутствия трудового права, хорошо видно на примере стран Запада в течение XIX в. – начала ХХ в., а также нынешних развивающихся стран354. Поэтому гибкость трудового права и МТП в настоящей работе будет рассматриваться исключительно в контексте эффективного обеспечения достижения целей и задач МТП.
§ 1.2. Существующие методики оценки эффективности норм МТП
Попытки оценки эффективности норм МТП стали проводиться в последние годы. Пионером в этом отношении стали США, где действующее при Департаменте труда Бюро по международным трудовым делам355 начало в начале 2000-х гг. разрабатывать специальную базу данных по мониторингу МТС (так, как они понимаются в США356) – WebMILS357. В результате проведенной Бюро работы в интернете размещены ссылки на многочисленные источники, касающиеся МТС и национального трудового законодательства применительно к разным странам. В базе данных также содержится предложение по оценке стран по простой шкале «некоторые проблемы/ существенные проблемы/ значительные проблемы» с вариантами динамики «ухудшение-стабильно-улучшение». Для оценки предложено довольно много относительно узких параметров, касающихся «международных» трудовых стандартов. Но собственной оценки со стороны авторов ни в отношении конкретных стран, ни в отношении эффективности МТС в целом не предлагается358.
В отношении попыток «измерить» эффективность применения норм МТП более интересна деятельность МОТ. Еще в начале 1990-х в связи с предполагаемой проблемой «перепроизводства» конвенций МОТ Э. Кордова разработал359 методику анализа эффективности применения конвенций. Система основывается на соотношении общего количества ратифицированных страной конвенций и сделанных этому государству замечаний КЭ в связи с их нарушениями. Государства были поделены на пять категорий в зависимости от количества ратифицированных конвенций: более 80–14 стран, от 40 до 80–60 стран, от 20 до 40–64 страны, от десяти до 20–24 страны и менее десяти ратификаций – 12 стран. Кроме последней категории, где количество ратификаций слишком мало для анализа их исполнения, остальные категории были поделены на группы с высоким и низким уровнями нарушений конвенций. Для первой группы (80 ратификаций и более) была установлена норма в 50 и более замечаний КЭ в связи с нарушениями конвенций за период с 1989 по 1993 гг.; для второй категории – 25 и более замечаний; для третьей – 13 и более; для четвертой – семь и более. Только в самой «бедной на ратификации» из оцениваемых категорий было одинаковое количество стран с высоким и невысоким уровнем нарушений (по 12), в категории от 20 до 40 ратифицированных конвенций на 11 стран с невысоким уровнем нарушений пришлось 53 страны с высоким; на категорию от 40 до 80–18 стран с невысоким и 42 с высоким уровнем нарушений; на категорию с более чем 80 ратификациями – четыре страны с невысоким уровнем нарушений и 10 с высоким. Позже эта методика была доработана Б. Хэпплом по состоянию на конец 2003 г.360 Его анализ показал, что абсолютное большинство (117 против 45) членов МОТ допускает высокий уровень нарушения норм МТП. К сожалению, эту методику нельзя назвать информативной, потому что пропорция государств, имеющих высокий или низкий уровень нарушений, зависит от произвольно установленной «планки» – если ее опустить «ниже», то и количество государств-нарушителей будет меньше.
