Существенная проблема контрольных механизмов за соблюдением МТС заключается в естественной децентрализованности МТП: поскольку международное право координационно по своей природе, а не субординационно388, то нет и единого субъекта, уполномоченного контролировать соблюдение всех международно-закрепленных прав человека в сфере труда. Соответственно, координационный характер международных отношений рассматривается нами в качестве важного фактора, влияющего на эффективность норм МТП389.
В качестве других факторов, влияющих на эффективность норм МТП нами рассматриваются: перегруженность контрольных органов МОТ390; сложность и нечеткость международных контрольных процедур391; проблемы, связанные с политической мотивацией основных субъектов МТП392, выходящей за рамки, собственно, отношений в сфере труда, и воздействие процесса глобализации и регионализации на МТП, а также связь МТП и международной торговли393.
В схематическом виде совокупность критериев и факторов эффективности норм МТП может быть представлена как эффективность выработки394, эффективность принятия обязательств395 и эффективность соблюдения норм МТП396.
§ 2. Эффективность выработки международных трудовых стандартов
Способность различных субъектов МТП вырабатывать МТС очень важна, поскольку демонстрирует определенную степень международного взаимопонимания в отношении тех или иных вопросов, связанных с трудом, даже в тех случаях, если потом МТС не применяются. Сама выработка и формулировка МТС – это первый шаг на пути к их реализации. Кроме того, «неприжившиеся» МТС также полезны в том отношении, что они опытным путем демонстрируют, что субъекты МТП пока не готовы к принятию на себя слишком жестких обязательств по определенному вопросу. Эти неудачные акты позволяют в перспективе выработать более адекватные МТС. Поэтому сама «производительность» МТС – это уже начальный показатель их эффективности.
До учреждения МОТ международные договоры по вопросам труда носили единичный характер: существовали международные акты, касавшиеся запрещения рабства397, а также две конвенции, принятые в рамках международной Ассоциации по юридической защите трудящихся в 1906 г. Одна из них касалась запрета ночного труда для женщин в промышленности, другая – запрета использования желтого фосфора при производстве спичек398. Помимо двух конвенций, принятых по инициативе Ассоциации, к 1915 г. наиболее экономически развитые государства заключили более двадцати двухсторонних договоров, касавшихся различных вопросов, связанных с трудом: от социального страхования до вопросов трудовой миграции399.
Однако по-настоящему взрывной характер международное нормотворчество в сфере труда приобрело после окончания Первой мировой войны – с учреждением МОТ. На Диаграмме № 1 приводится количество принятых конвенций и рекомендаций МОТ с разбивкой для наглядности на четырехлетние циклы:
Диаграмма № 1. Динамика принятия конвенций и рекомендаций МОТ
Первое впечатление, которое появляется при взгляде на эту таблицу, – бурное международное нормотворчество в первый период существования МОТ между двумя мировыми войнами, перерыв во время Второй мировой войны, короткий период высокой «производительности» МТС, который постепенно снижается, пока, наконец, почти совсем не сходит на нет в 2008–2011 гг. На самом деле, чисто количественные характеристики в данном случае могут ввести в заблуждение.
Во-первых, определенное снижение темпа принятия конвенций и рекомендаций легко объясняется «эффектом базы»: первые акты принимались на фоне отсутствия каких-либо международных норм по соответствующему вопросу, а более поздние чаще всего пересматривают какие-то из ранее принятых, поскольку основные вопросы трудового права уже нашли свое отражение в международных актах. Специалисты отмечают, что к 1990 г. было более 2100 существенных актов в сфере труда, содержащихся в конвенциях, и еще около 2500 – в рекомендациях. Во всех конвенциях было уже к тому времени более 10000 статей. Даже в странах с большим объемом правовой «зарегулированности» трудно найти такое большое количество норм400.
Во-вторых, содержание конвенций и рекомендаций за время существования МОТ также претерпело определенную эволюцию. Например, только принятая в 2006 г. Конвенция о труде в морском судоходстве пересматривает сразу 36 конвенций, 1 протокол и 29 рекомендаций о труде моряков. При этом, в самый «пиковый» – предвоенный – период нормотворчества МОТ, когда было принято 23 конвенции401 и 22 рекомендации402 – с 1935 по 1939 г., из этого количества 5 конвенций403 и 3 рекомендации404 касались только моряков; сразу 9 конвенций (включая конвенции о моряках405) и 2 рекомендации (в т. ч. о моряках406) были посвящены вопросам рабочего времени и времени отдыха. Несмотря на то что начиная с самой первой Конвенции МОТ (об ограничении рабочего времени), в рамках Организации принимались и акты общего характера, в более ранний период деятельности МОТ заметно преобладание довольно частных конвенций и рекомендаций по отдельным вопросам. Некоторые из первых рекомендаций МОТ вообще содержали, не считая преамбулы, всего по одному предложению407, существенная часть других включала лишь 2–4 пункта. В то же время, в более поздний период деятельности МОТ большинство актов носило более общий, рамочный и объемный характер. При этом в них довольно много конкретных положений. Даже если не считать очень большого по объему «морского трудового кодекса» – Конвенции о труде в морском судоходстве 2006 г., другие современные конвенции и рекомендации МОТ существенно больше и по объему, и по широте регулируемых вопросов ранних актов МОТ. Поэтому очевидно, что чисто количественное сравнение принимаемых конвенций и рекомендаций в разные периоды времени утрачивает значительную часть смысла.
В-третьих, в ранний период своей деятельности МОТ была фактически монополистом в принятии МТС, за исключением отдельных частных двухсторонних международных договоров, касавшихся труда. Начиная с послевоенного времени стали приниматься не только важные универсальные акты в рамках ООН408, так или иначе затрагивающие трудовые права, но и началось активное региональное международное нормотворчество в сфере труда. Наиболее далеко в этом отношении продвинулся Европейский союз, принявший ряд региональных актов, которые по своей конкретике и жесткости требований превзошли все другие универсальные и региональные международные трудовые акты по соответствующим вопросам. Среди таких «авангардных» региональных трудовых стандартов можно отметить директивы, касающиеся информирования и консультаций с представителями работников409, участия работников в управленческих органах компаний410, защиты работников при передаче собственности на предприятие411, коллективных увольнениях, запрет дискриминации412 и др. По вопросу защиты работников в случае банкротства работодателей акты ЕС413 стали примером для создания более поздней конвенции и рекомендации МОТ414, содержащей аналогичные механизмы защиты. В рамках СЕ была принята в 1950 г. ЕКПЧ и такой важнейший региональный акт как ЕСХ – в 1961 г. (пересмотренная в 1996 г.). Контроль за применением этих актов осуществляется СЕ значительно более жестко, чем МОТ в отношении своих конвенций и рекомендаций. Стали приниматься МТС и в рамках других региональных объединений415. Помимо этого, процесс глобализации повлиял на то, что конкуренцию межгосударственным актам в сфере труда стали составлять международные коллективные договоры, соглашения о создании ЕПС (в странах ЕС416) и так называемые корпоративные кодексы поведения417. Таким образом, налицо очевидная тенденция международного нормотворчества в сфере труда, заключающаяся в дополнении актов МОТ актами, принимаемыми в рамках иных структур. В современном мире МТП уже далеко не исчерпывается актами МОТ.
В связи с вышеизложенным можно утверждать, что в части выработки МТС современное МТП представляет собой весьма обширную и разветвленную сеть актов. Способность субъектов МТП вырабатывать МТС в современных условиях не подлежит сомнению. Ситуация в этом отношении кардинально отличается от малоуспешных дискуссий по этому поводу во второй половине XIX в.418
Более того, существует мнение, высказываемое, в том числе, авторитетными специалистами419 в самой МОТ, что уровень производства МТС в течение последних нескольких десятилетий был избыточным, в результате чего эффективность применения МТС начинает проигрывать. Это объясняется, прежде всего, тем, что контрольные органы МОТ перестают справляться с колоссальным объемом работы по контролю за соблюдением конвенций. Точка зрения о «перепроизводстве» МТС пользуется существенным влиянием, особенно среди специалистов, представляющих интересы работодателей. Однако другие авторитетные специалисты возражают против этого. Так, Э. Бартоломей де ла Крус420, цитируя бывшего Генерального директора МБТ – М. Хансенна, писал о том, что новые МТС нужны в связи с новыми беспрецедентными проблемами, возникающими в отношениях в сфере труда, связанными с охраной труда, защитой персональных данных, новыми технологиями. Британский юрист Б. Хеппл также считает, что проблема не в количестве, а в качестве МТС, в том, что принимаются не те акты, которые необходимы работникам для того чтобы преодолевать негативные последствия глобализации421. Как показывает наш анализ422, большое количество принятых МОТ МТС может быть фактором, снижающим не эффективность МТС отдельными странами, а только затрудняет контроль за их выполнением со стороны МОТ. Поэтому можно говорить не о системном «кризисе перепроизводства» МТС в рамах МОТ, а о необходимости радикального расширения МОТ за имеющимся сейчас и продолжающим постепенно увеличиваться массивом МТС.
