Договор с участием международной организации – это договор, в соответствии с которым, например, данная организация открывает свое представительство на территории той или иной страны, выступая в качестве стороны договора. Конвенции МОТ принимаются на МКТ, получают наименование конвенций МОТ, но это еще не означает, что МОТ – сторона данных конвенций. МОТ учреждена на основе международного (межгосударственного) договора (Версальского мирного договора 1919 г.) и обладает полномочиями на основе Устава, который является международным договором между государствами-членами. Конвенции МОТ вступают в силу через один год после набора минимума ратификаций, указанных в их технических статьях (указывается не менее двух государств). Но если два государства ратифицировали конвенцию МОТ, и она после этого вступила в силу, это не означает, что данная конвенция – двухсторонний договор между этими государствами. МОТ, не будучи стороной собственной конвенции, уполномочена осуществлять контроль за соблюдением конвенции на основе своего Устава – международного договора. Помимо этого, в контрольных процедурах, связанных с соблюдением конвенций МОТ, участвуют и негосударственные субъекты, не относящиеся к числу субъектов международного права. Таким образом, обязательства ратифицировавшего государства по вступившей в силу конвенции МОТ возникают в отношении всех государств-членов МОТ и самой Организации. Негосударственные субъекты права, имеющие право обращаться в контрольные органы МОТ, конечно, сторонами конвенций не являются, а лишь обращают внимание МОТ на факты нарушения государством своих обязательств. При этом сама постановка вопроса о том, между какими сторонами заключен международный договор – конвенция МОТ – вряд ли можно считать корректным.
Возможно, в связи с этой неясностью относительно сторон многосторонних международных договоров, принятых в рамках международных организаций, возникла дискуссия по поводу «международного трудового законодательства». Интересен тот исторический факт, что при создании МОТ на Парижской мирной конференции 1919 г. Франция и Италия, поддерживая предложения делегатов от работников, предлагали установить обязательный характер конвенций с момента их принятия Организацией в отношении всех государств-членов без необходимости ратификации, однако это предложение не было поддержано другими участниками первой МКТ исходя из соображений недопустимости ограничения собственного суверенитета249. В ранний период деятельности МОТ в отношении совокупности своих конвенций и рекомендаций нередко применялся не только термин «международный трудовой кодекс», но и «международное трудовое законодательство»250. В некоторых академических исследованиях такая формулировка использовалась и существенно позже251. Таким образом подчеркивалась определенная претензия МОТ на наднациональный характер своего статуса, а МКТ сравнивалась с парламентами государств, принимающими законодательство. В правовой науке развернулась дискуссия о статусе конвенций МОТ как «договоров-законов», либо «договоров-контрактов»252. Сторонники подхода к конвенциям МОТ как к актам, схожим с законами, говорили о том, что такие органы международных организаций как МКТ, принимающая на своих заседаниях конвенции МОТ, по своей сути напоминают парламенты государств, а государства-участники МОТ, ратифицируя конвенцию, по сути, присоединяются к уже действующему международному закону. Данная аналогия представляется в корне неуместной, что в отечественной правовой доктрине уже справедливо отмечал Э. М. Аметистов253. Ратификация конвенции в качестве необходимого условия ее обязательности для конкретного государства исключает законодательный характер конвенций МОТ. Государства – это адресаты конвенции. Совершенно очевидно, что в национальном праве любо страны вовсе не требуется согласия адресатов закона для того, чтобы он имел обязательную силу в их отношении, как это имеет место в случае с международными договорами. Поскольку конвенция МОТ – это не законодательный акт, в 1929 г. МКТ не смогла установить и возможность отмены конвенций МОТ. Было признано, что международная организация не может отменить факта добровольной ратификации конвенции суверенным государством254. В 1997 г. из-за явной необходимости отказаться от некоторых устаревших и непопулярных конвенций, МКТ все-таки приняла поправки в Устав МОТ, позволяющие отменять конвенции в порядке, аналогичном их принятию. Однако до сих пор эти поправки не набрали достаточного количества ратификаций государств-членов, необходимого для их вступления в силу. Это свидетельствует о сложности проблемы255. С национальным законодательством (конституциями) сравниваются и учредительные документы международных организаций. Дискуссия на эту тему велась в общем международном праве начиная с середины XX в.256 Как представляется, убедительный ответ на попытки приписать уставам международных организаций свойства конституций дал Г. И. Тункин, указывая на качественное отличие международных организаций от государств257.
Единственная международная (точнее – наднациональная) организация, которая принимает международные акты, вступающие в силу без необходимости их ратификации государствами-членами – это ЕС. Именно здесь государства-члены добровольно передали международной организации столь существенную часть своего суверенитета, что ЕС превратился в нечто среднее между международной организацией и государством, а принимаемые им директивы и регламенты обычно называют не международными, а наднациональными актами258. Ничего подобного в отношении статуса МОТ как международной организации и принимаемых ею конвенций сказать нельзя. Более того, полномочия МОТ в отношении контроля за соблюдением этих договоров достаточно слабы259.
§ 2.4. Толкование международных договоров и международный обычай в МТП
Политику ЕС в качестве «наднационального» регулятора в отношениях с государствами-членами в некоторой степени проводит и другая региональная европейская международная организация – Совет Европы (далее – СЕ), но, как представляется, без достаточных юридических оснований. М. В. Лушникова считает, что международные акты СЕ, в том числе, в области трудовых прав представляют собой односторонние обязательства государств и в этом смысле представляют собой нормы jus cogens260. Она также говорит о приоритете «международного законодательства» СЕ над национальным правом. Такая оценка отражает, скорее, отношение к данному вопросу структур СЕ, чем реально существующую ситуацию. Действительно, прежние представления о неограниченном суверенитете национальных государств ушли в прошлое261. Но ограничение суверенитета возможно либо по инициативе самих государств – в договорном порядке, либо на основании норм jus cogens262. Специалист в области международного права А. А. Моисеев определяет надгосударственность как «. правовое качество международной организации, позволяющее ей в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой [курсив мой – Н. Л.] принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства»263. Можно ли сказать, что государства-члены СЕ предоставили полномочия его органам принимать решения обязательного характера в их отношении без их согласия? Действительно, решения Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) не требуют специального согласия на обязательность их применения в отношении государств-участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.264 (далее – ЕКПЧ). Но этого недостаточно. С точки зрения немецкого специалиста по международному праву Э. Кляйна, необходимо четко дифференцировать наднациональные и международные организации. Последние, с его точки зрения, отличаются от международных тем, что их юридические действия могут касаться не только отношений между членами, но и внутренних отношений в государствах-членах. Граждане государств-членов наднациональных (но не международных!) организаций становятся субъектами наднационального правопорядка265. Вместе с тем, как справедливо отмечает В. Л. Толстых266, решения ЕСПЧ в принципе не обязывают государства осуществлять меры общего характера, т. е. меры, направленные на изменение законодательства и правоприменительной практики в целом. Поэтому и Э. Кляйн относит СЕ не к наднациональным, а к международным организациям267, с чем вполне можно согласиться. Региональный международный орган, осуществляющий юрисдикцию в отношении соблюдения прав человека, существует не только в Европе, но и в Америке. В рамках Организации американских государств268 действует Межамериканский суд по правам человека, созданный во многом по модели ЕСПЧ и контролирующий соблюдение государствами-членами, в том числе, социально-трудовых прав. Однако американские региональные контрольные процедуры применяются в более мягком по отношению к государствам режиме – из-за большего разнообразия социальных и политических систем в регионе269.
