«Законодательная пробка»
Законопроекты, принятые Думой, подлежали утверждению Государственным Советом, а затем царем. Во время работы Четвертой Думы сохранилась та же ситуация, что и в предшествующие годы, то есть правительство вносило законопроекты, Дума считала их недостаточными, вносила свои поправки, а Госсовет неизменно отвергал не только поправки Думы, но и правительственные предложения, и до императора они не доходили.
Государственный Совет оставался на прежних позициях и, как во времена Столыпина, был правее правительства. Правое большинство «пэров» отвергало почти все законопроекты, принятые Думой: о введении земства в Сибири, на Дону, Архангельской губернии; о волостном земстве, реформе местных судов, о кооперации, о реформе церковных приходов, или вносило своими поправками сильные изменения в законопроекты. Так, Госсовет, вопреки Думе и премьеру, внес в проект городского самоуправления в Царстве Польском статью, требующую, чтобы в городских думах и управах делопроизводство велось на русском языке. Естественно, что в таком виде закон не мог быть введен в жизнь и пошел на доработку по новому кругу.
По вине своих «членов по назначению императора» Госсовет шел вправо, а общественность явно склонялась все более влево. Даже октябристы в Четвертой Думе стали со временем партией оппозиции.
Хотя И. Л. Горемыкин, вслед за В. Н. Коковцовым, отстаивал в Госсовете допущение польского языка в городских самоуправлениях Царства Польского, Совет вторично отверг этот проект. Он также отклонил проект введения волостного земства, а затем и важный закон о кооперативах. При различии настроений обеих палат проводить новые законы становилось все более затруднительно.
«В наше, действительно переходное время, — говорил в Госдуме товарищ министра народного просвещения, барон М. А. Таубе, — писать органические уставы чрезвычайно нецелесообразно… Какое бы ни было правительство… при настоящей комбинации и консолидации сил и в Госдуме, и в Госсовете закон этот пройти не может». («Спасибо за признание, это верно!» — отозвались голоса депутатов слева.) «Новое время» вспоминало последние речи Столыпина о «волшебном круге», создающемся в законодательстве1.
Весьма характерной для законопроектов, имеющих существенное значение для простого трудового люда, вначале изгаженных, а затем загубленных верхней палатой, является история с возникновением и обсуждением закона о волостном земстве. Он призван был, по замыслу Столыпина, стать фундаментом, массовой опорой земства, придать последнему единство по вертикали, то есть от волости до столицы. Если верхи, образованное общество, интеллигенция требовали увенчать здание великих реформ Александра II созданием центральных выборных органов народного представительства, то волостное земство должно было стать фундаментом этого увенчанного парламентом государственного здания.
Закон этот был внесен Столыпиным и стал самым важным из законопроектов, подготовленных и одобренных Третьей Думой2, но, застрявший в Госсовете, он был введен только Временным правительством и своей роли сыграть уже не мог, время было безвозвратно потеряно. Для понимания механизма законодательства думской монархии история проекта этого закона весьма поучительна и наглядна.
Предстояло коренным образом преобразовать крестьянское самоуправление и органически включить его в существующее земство, для чего, естественно, нужно было потеснить дворян и лишить их права «надзора» за крестьянским миром (волость, община, приход).
Местное, волостное управление было сословно крестьянским, в волости вся власть была в руках мирской (волостной) сходки и ее выборных старост, сотских, десятских, но она находилась под жестким контролем уездной администрации, становых приставов, земских начальников и т. д. Уездная администрация была в руках дворянской корпорации во главе с предводителем дворянства. Получалось, что одно сословие накладывалось на другое и не столько руководило, сколько помыкало им и жило за счет этих управляемых.
Центральным пунктом здесь являлся вопрос о снятии надзора, контроля земских начальников, обладавших не только административной, но и судебной властью над крестьянским миром.
К этому надобно добавить, что крестьяне не были должным образом представлены в уездном земстве, где всем заправляло дворянство (оно и численно преобладало в земстве). Крестьянские представители чувствовали в земстве себя весьма неуютно.
Введение волостного земства затрагивало коренные интересы дворян не в меньшей мере, чем вопрос о земле. И естественно, этот проект вызвал резкую оппозицию правых сил.
«Для чего нужна земская волость? — в упор ставил вопрос „Гражданин“ князя Мещерского. — Для того, чтобы образовать, будто бы для блага народа, в России 12 тысяч маленьких штатов, где будут главными деятелями бойкие представители третьего элемента (земских служащих, разночинцев. — А. С.), вроде тех молодцов, из-за которых пришлось разогнать первую Госдуму. Это будет 12 тысяч цитаделей независимых и безответственных, вроде питерского совета рабочих депутатов в 1905 г., где всем заправляли демагоги, вроде Хрусталева да Троцкого»3.
С другой стороны, в оппозиционной печати, либерально-земских кругах указывалось, что вопрос о реформе волостного управления подымался многократно еще со времен Лорис-Меликова, что губернаторы и помещики всегда настаивали на совершенной ликвидации крестьянского волостного самоуправления, тогда как либеральная земская общественность, наоборот, требовала освобождения крестьянского самоуправления от административно-полицейской узды. Самоуправление, предоставленное крестьянам, говорили левые земцы, обратилось в пародию самоуправления. Вся хозяйственная деятельность волости, волостные школы, общественное призрение — все, о чем мечтали отцы Великих реформ, все «поглощено полицейским и фискальным элементом», и волостное правление обращено в полицейский участок, в контору по выколачиванию всевозможных налогов и поборов, которые идут на содержание бюрократии.
Указывалось также, что окрепшая крестьянская кооперация во многих районах страны с каждым годом стремится уделить больше внимания обустройству волости и что надобно поддержать эти крестьянские стремления.
Внесенный в Думу в 1908 г. проект о волостном правлении был непоследовательным, он сохранил волостное управление администрации и недостаточно расширял деятельность и права волости. Он встретил в Думе оппозицию даже со стороны центра, выражавшего мнения земских кругов.
После переработки министерского законопроекта в Комиссии Госдумы, а затем и в общих заседаниях Думы в проекте яснее формулировалась мысль, что основной задачей волости является ее хозяйственная деятельность. Собственно по этому думскому проекту устройство волости приближалось к земскому. Между волостью и земством (уездным) устанавливалась тесная связь; в присутствии уездного суда численно преобладали выборные члены. К сожалению, гораздо меньше была изменена система выборов, как и в министерском проекте, в думской редакции сохранялось цензовое начало.
Одобренный Думой законопроект поступил в Государственный Совет и был передан последним 27 мая 1911 г. в особую комиссию (30 членов), где встретил решительную оппозицию со стороны меньшинства комиссии.
Зимою 1911/12 г. в течение десяти
