Выбор между этими альтернативами произошел в 454–451 гг. Катастрофа 454 г. усилила позиции Кимона. Многое говорило в пользу его политики сотрудничества с союзниками и сближения со Спартой. Благородство при исполнении государственных обязанностей и щедрая помощь членам своего дема способствовали его популярности во всех классах государства. Однако Перикл провел две реформы, еще более укрепившие демократический строй: Ареопаг был лишен судебных полномочий, которые отошли к Гелиее, а для присяжных, которым теперь приходилось рассматривать намного больше дел, было учреждено государственное жалованье. Гелиея была преобразована в несколько судов (dikasteria). Судей выбирали жребием из 6 тысяч граждан, которые избирались на год из добровольцев и служивших в войске, по 600 от каждой филы. Цель выплаты жалованья была двоякая: она давала равную возможность всем гражданам, и богатым и бедным, участвовать в работе суда и одновременно являлась средством субсидировать многих членов низшего класса. В то же время она укрепляла позиции демократических вождей, так как материальные интересы вынуждали судей поддерживать того, кто им платит, то есть демократический режим, что было особенно важно во время войны, когда среди судей преобладали престарелые и бедные. Более того, прецедент был создан, и жалованье стали назначать и за другие услуги, в результате чего все больше и больше граждан становилось материально заинтересовано в сохранении демократии. Между 454-м и 440 гг. число тех, кто так или иначе получал от государства жалованье, выросло примерно до 20 тысяч человек. Возможно, реформа Гелиеи привела к воссозданию в 453/52 г. института тридцати судей, осуществлявших правосудие в каждом деме по очереди. Учреждение государственного жалованья стало одной из причин для принятия важного закона, предложенного Периклом в 451/50 г. В прошлом сын афинского гражданина и иностранки мог получить гражданство. Начиная с 451/50 г. гражданство предоставлялось лишь тем, у кого оба родителя были гражданами Афин. Отныне государство могло контролировать число тех, кто имел право на получение жалованья.
Законы Перикла, учреждавшие государственное жалованье и ограничивавшие гражданство, в последующие времена подверглись суровой критике. Например, Платон считал, что жалованье сделало афинян «ленивыми, трусливыми, болтливыми и жадными», а современные историки утверждают, что закон о гражданстве не позволил Афинам превратиться в крупное государство. Первый довод не имеет отношения ко времени жизни Перикла; второй более основателен. Но два эти закона не следует рассматривать в отрыве от других законов. Они были теснейшим образом связаны с внешней политикой Афин, так как государство могло обеспечить непрерывную выплату жалованья, лишь облагая налогом союзников, а дискриминация по отношению к матерям-неафинянкам наверняка касалась главным образом женщин из союзных государств. Перикл намеревался преобразовать Афинский союз в Афинскую империю. Доходы империи должны были пойти главным образом на две цели: субсидирование афинской демократии и содержание афинских вооруженных сил. Вследствие этого Афины превратились бы в полис не ионийского, а дорийского образца: его граждане составляли бы элиту и жили за счет подчиненных народов, а наиболее способные мужчины освобождались бы от выполнения гражданских обязанностей ради тренировок и военной службы, и в итоге Афины могли бы стать сильнее Спарты. Перикл намеревался превратить Афины в сильное военно-морское государство и тем самым обеспечить надежную власть демократических вождей. Его политика, как и любая политика, обладала присущими ей недостатками; но, если судить по результатам, благодаря ей была создана империя, а Афины поднялись к вершинам могущества, хотя и не сумели сокрушить Спарту и объединить греческий мир.
В 454–451 гг. Перикл, несомненно, предвидел будущие тенденции развития Афин, но в то время его занимали три непосредственные цели: соперничество с Кимоном, борьба со Спартой и замирение восставших союзных государств. Его демократические реформы преследовали первую цель. Спарта и Афины три года не вели боевых действий на суше, после чего заключили пятилетнее перемирие (451–446); одновременно Аргос заключил тридцатилетнее перемирие со Спартой и вышел из союза с Афинами. Эти события отложили решение второй проблемы. В этой области Перикл и Кимон, возможно, сотрудничали, так как Кимон вел мирные переговоры, а в 450 г. стал главнокомандующим на персидском направлении, но внутреннюю афинскую политику все больше и больше забирали в свои руки Перикл и его сторонники. Высвободившиеся афинские силы могли навести порядок в Эгейском море, и это им вскоре удалось. Между 454-м и 449 гг. число союзников, платящих дань, возросло со 135 до 155 или 173 государств, а в 450 г. флот Афин и их союзников смог начать наступление против Персии. Целью Кимона, командовавшего 200 триремами, было восстановление афинской талассократии в Восточном Средиземноморье. Персы после своей победы в 454 г. захватили Кипр и загнали Амиртея, который сменил Инара, в болота дельты; в 450 г. на передовых базах на Кипре и в Киликии находились крупные персидские силы. Кимон одержал победу над персидским флотом, отрядил эскадру из 60 кораблей на помощь Амиртею в дельте и осадил Китион – финикийскую базу на Кипре. Зимой Кимон умер от болезни, а голод вынудил афинян снять осаду, но их войска одержали новые победы над персидской армией и флотом у кипрского Саламина и, вероятно, у побережья Киликии. В конце 449 г. Персия начала мирные переговоры, а греки ушли с Кипра и из Египта. Вполне возможно, что во время переговоров были освобождены оставшиеся в живых из 6 тысяч греков, захваченных в 454 г. в Египте.
Мирный договор, вероятно заключенный в начале 448 г., назвали Каллиевый, по имени Каллия, возглавлявшего представителей от Афин как от гегемона греческих сил. В Сузах ему, возможно, помогали послы из Аргоса, прибывшие туда, чтобы возобновить пакт о дружбе с Артаксерксом. Условия договора, заключенного между Персией, с одной стороны, и Афинами и их союзниками – с другой, известны нам лишь по пересказу основных статей: «Все греческие города в Азии должны получить автономию. Персидские сатрапы не должны оказываться менее чем в трех днях пути от побережья, и ни один персидский военный корабль не должен плавать в водах между Фаселисом и Кианеями. Афины не должны вторгаться в земли Великого царя». По этому договору азиатские греки получали защиту от Персии, а война с Персией прекращалась: это достижение явилось триумфом союза, заключенного Афинами и ионийцами в 477 г., и ознаменовало достижение той цели, ради которой он создавался. Афины обязались не вмешиваться в дела Кипра и Египта, признавая над ними власть Персии; та, в свою очередь, признавала морское владычество Афин и обязалась не нарушать границ их владений, простиравшихся от Фаселиса в Памфилии и Кианей до Босфора; моря были открыты для торговых кораблей обеих стран. Договор явился окончанием войны Греции с Персией и очередным этапом в консолидации Афинской империи.
Превращение Афинского союза в Афинскую империю совершалось постепенно; при этом все больше и больше государств лишалось свободы действий и оказывалось в подчинении у Афин. Некоторые государства уже к 454 г. находились в таком положении: Карист, Наксос, Тасос, Эгина и, возможно, другие остались без оборонительных сооружений и были вынуждены подчиняться приказам из Афин. Вторая группа государств, более многочисленная, сама лишила себя возможности сопротивления, делая денежные взносы в союзную казну вместо предоставления кораблей в союзный флот; они уже были запуганы и на союзных совещаниях обычно голосовали в соответствии с пожеланиями Афин. Третья группа государств, которых становилось все меньше и меньше, сохраняла некоторые гарантии автономии в виде эскадр, входивших в состав союзного флота; они могли противиться воле Афин, хотя, как показал пример Тасоса, их шансы на успех были невелики. События 460–454 гг. свидетельствуют о важном этапе в преобразовании союза в империю. Союзные войска сражались на Эгине и под Танагрой не в интересах союза, а в интересах Афин; и само их участие в боевых действиях доказывало, что союз полностью подчинен афинской политике. В эти годы возросла морская мощь Афин и ослабли союзники. Афины захватили или уничтожили флоты эгинян и пелопоннесцев, а союзники сражались в Египте, и на их долю пришлась большая часть потерь в финальной катастрофе. Как выразился Фукидид, «афиняне больше не участвовали на равных в совместных кампаниях, но с легкостью расправлялись с недовольными».
Зимой 454/53 г. союзная казна перешла из-под защиты Аполлона на Делосе под защиту Афины в Афинах. В первые годы существования Афинского союза такой шаг мог предложить Самос, но в данном случае Афины действовали, вероятно, по собственной воле. Причиной могло быть то, что Делос уязвим для атак финикийского флота, осмелевшего после успехов в Египте, так как вышедшие из союза государства могли стать передовыми базами для его операций. Но реальное значение этого шага было политическим. Отныне Афины узурпировали контроль над союзной казной, и их финансовые ресурсы мгновенно колоссально возросли по сравнению с ресурсами тех немногих государств, которые еще могли считаться автономными. Союзная казна перестала существовать как независимый фонд; она стала департаментом афинского казначейства и, вероятно, в 450/49 г. из нее была изъята сумма в 5 тысяч талантов, впоследствии пошедшая на афинскую строительную программу. Союзное совещание перестало собираться. Указы, касающиеся дел «Афин и их союзников», отныне издавало Афинское государство: получив всю полноту власти, Афины покончили с пустой формальностью – выслушивать мнения бывших союзников.
