Зимой 454/53 г. союзная казна перешла из-под защиты Аполлона на Делосе под защиту Афины в Афинах. В первые годы существования Афинского союза такой шаг мог предложить Самос, но в данном случае Афины действовали, вероятно, по собственной воле. Причиной могло быть то, что Делос уязвим для атак финикийского флота, осмелевшего после успехов в Египте, так как вышедшие из союза государства могли стать передовыми базами для его операций. Но реальное значение этого шага было политическим. Отныне Афины узурпировали контроль над союзной казной, и их финансовые ресурсы мгновенно колоссально возросли по сравнению с ресурсами тех немногих государств, которые еще могли считаться автономными. Союзная казна перестала существовать как независимый фонд; она стала департаментом афинского казначейства и, вероятно, в 450/49 г. из нее была изъята сумма в 5 тысяч талантов, впоследствии пошедшая на афинскую строительную программу. Союзное совещание перестало собираться. Указы, касающиеся дел «Афин и их союзников», отныне издавало Афинское государство: получив всю полноту власти, Афины покончили с пустой формальностью – выслушивать мнения бывших союзников.
Спарта несколькими годами бездействия дала Афинам возможность восстановить свою власть во всем Эгейском бассейне. Между 454-м и 449 гг. количество государств, платящих дань, возросло от 135 до 155 или 173. Оно пополнялось двумя способами: некоторых союзников Афины заставляли или уговаривали участвовать в союзе не кораблями, а деньгами, чтобы лишить их средств к сопротивлению, а тех, кто вышел из союза, вернули в него силой. Первых государств было немного – вероятно, они находились только на Эвбее и в Кикладах. К 448 г. корабли предоставляли лишь Хиос, Лесбос и Самос, которые являлись военно-морскими форпостами в восточной части Эгейского моря и поэтому находились на привилегированном положении. Государств второго типа было намного больше; в основном они располагались на юго-востоке Эгейского моря, это были Милет, Эритры и, возможно, Колофон на ионийском побережье. Методы, которыми обеспечивалась их покорность, известны нам по нескольким надписям, восходящим, вероятно, к 453–449 гг.
В Эритрах и Милете афиняне разместили свои гарнизоны. Их присутствие могло быть оправдано в военное время, но они служили также и для политических целей. Афины отправляли в эти полисы и в Колофон комиссаров (episkopoi), или архонтов, которые действовали под защитой военного гарнизона. Их целью было установление марионеточных или, по крайней мере, послушных правительств в соответствии с указом Афинского государства. В Эритрах комиссары и командир гарнизона жребием избрали членов совета на первый год новой эпохи, а в дальнейшем советники, покидавшие свою должность, назначали себе преемников при участии командира гарнизона. Там, а также в Колофоне правление получило название демократического. Советники давали клятву, за нарушение которой полагалась казнь советника и его сыновей, хранить верность эритрейской, афинской и союзных им демократиям, не восставать против демократических Афин и их союзников, никого не изгонять и не возвращать из персидского изгнания без согласия Афин и эритрейской демократии. Формулировка этой клятвы подразумевала тесную связь между демократическими режимами в Эритрах и в Афинах; Афины выступали от своего имени и имени союзников, Эритры подчинялись политической воле Афин в вопросах изгнания и возвращения из ссылки. В Милете совет из пяти афинских комиссаров «сотрудничал» с высшими должностными лицами правительства, которое сперва было олигархическим, но, вероятно, в 447 г. приняло демократическую форму и приносило аналогичную клятву верности.
Гарнизоны, комиссары и правительства, поклявшиеся в верности, видимо, были навязаны всем государствам, вышедшим из союза и возвращенным в него. В отдельных случаях принимались особые меры. Афинские комиссары, сперва назначавшиеся временно, иногда образовывали постоянный орган, совет архонтов, а клятву верности Афинам порой приносил не только совет, но и все граждане полиса. В Милете два семейства и их потомки были объявлены вне закона за тиранию, вероятно, по требованию Афин, а некоторые судебные дела подлежали рассмотрению в афинском суде. В Эритрах любой приговоренный к изгнанию за убийство изгонялся также с территории Афин и их союзников, а любой виновный в сотрудничестве с тиранами подлежал казни вместе с сыновьями. Афины также постановили, чтобы Эритры отправляли послов с дарами на Великий Панафинейский праздник, проводившийся в Афинах раз в четыре года, причем оговаривался минимальный размер даров.
В превращении союза в империю важную роль играли афиняне, поселенные на стратегически важных позициях в Эгейском бассейне.
Например, афиняне в Сигеоне были призваны на службу в 451/50 г., и Афины обещали им защиту от любых врагов в Азии. Афинские поселенцы имелись также на Скиросе, Имбросе, Лемносе и Херсонесе. Между 450-м и 446 гг. Афины впервые основали поселения на территории союзников – на Андросе, Наксосе и, вероятно, в эвбейской Гистиее, а также укрепили поселения на Херсонесе и, может быть, на Лемносе и Имбросе. Эти поселения служили форпостами империи, так как поселенцы поголовно получали статус гоплитов, удерживали своих соседей от восстаний и обеспечивали места стоянок для афинского флота. При основании поселений Афины забирали лучшие земли, делили их на участки (kleroi) и раздавали поселенцам, которые становились клерухами (kleroukhos); число таких поселенцев на Андросе, Наксосе и в Гистиее составляло 250, 500 и, вероятно, 500 человек соответственно; своей собственности при этом лишалось втрое или вчетверо больше людей. Многие из тех, чью землю конфисковали, лишались источников существования; в стране, бедной плодородными землями, им оставалось умереть от голода или эмигрировать. Государство, лишившееся лучших земель, должно было платить дань в соответствии с новой оценкой его уменьшившихся ресурсов. Ни один поступок Афин не вызывал большего недовольства среди их союзников и не подавлял их волю сильнее, чем это насаждение клерухий посреди их территорий.
Между 450–447 гг. Афины объявили обязательным использование афинской серебряной монеты и афинских мер и весов по всей империи. Всю местную серебряную монету следовало изъять из обращения и переплавить; после этого чеканились афинские монеты, а небольшую разницу в обмене должны были оплачивать из своего кармана те, чьи деньги изымались. Монетные дворы союзников были закрыты, на чем выиграл афинский монетный двор. Эти меры способствовали развитию торговли по всему Эгейскому бассейну, не в последней степени между Афинами и их подданными. Но как и другие меры, принятые после 454 г., они открыто ущемляли автономию союзников.
Вдохновителем основания империи был Перикл. Ему был доверен надзор за союзной казной после ее перевода в Афины, и он предложил изъять из нее 5 тысяч талантов в строительный фонд. Он проводил политику насаждения клерухий и возглавлял экспедицию на Херсонес. Вполне вероятно, что внешняя политика государства проводилась почти исключительно по его внушению: было важно не конфликтовать с другими врагами Афин во время опасного процесса создания империи.
На Дальнем Западе Афины, вероятно в 454/53 г., заключили союзы с Галикиями, Леонтинами и Регием. Эти союзы означали успех афинской дипломатии: отныне Афины играли в Сицилии роль потенциального противовеса против морской мощи Сиракуз, что могло отбить у последних охоту помогать Коринфу. Но этот успех был сведен на нет последствиями египетской катастрофы. На Пелопоннесе Афины сохранили плацдармы в Ахее и Трезене и заключили пакт с Гермионой, но лишились своей главной поддержки, когда Аргос в 451 г. заключил тридцатилетний мир со Спартой, тем самым разорвав союз с Афинами. В центральной Греции Афины в 454/53 г. вступили в союз с Фокидой, которая, как враг Спарты, Фив и Фессалии, обещала стать надежным союзником. Афины помогли Фокиде вернуть контроль над Дельфами, и поэтому надеялись воспользоваться религиозным авторитетом Дельфийской амфиктионии при осуществлении своих планов по покорению Беотии и Локриды. Однако Спарта осенью 449 г. расстроила это соглашение. Она объявила Священную войну, лишила Фокиду контроля над Дельфами и даровала крохотному Дельфийскому государству автономию. Таким образом, Спарта предстала в роли защитника религиозной и политической свободы; ее действия не нарушали условий пятилетнего перемирия с Афинами, но в то же время бросали вызов афинским позициям в центральной Греции. Афины приняли вызов летом 447 г., восстановив контроль Фокиды над Дельфами и подтвердив свой союз с Фокидой. Во время этого бесплодного обмена ударами и Спарта, и Афины заявили о своем праве первенства при обращении к оракулу в соответствующих надписях на бронзовой статуе волка, установленной на священной территории.
