Нет ничего удивительного, что новая структура политического режима сильно напоминала ту, которая существовала в предреволюционной России и может быть определена понятием «мнимый конституционализм». В концентрированной форме тенденции к централизации власти и управления выражались в последовательном расширении прерогатив исполнительной власти. При отсутствии работающей системы сдержек и противовесов объем законодательно закрепленных полномочий Президента РФ за последние 20 лет не только резко увеличивался, но и пополнялся новыми полномочиями, весьма спорными с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Это происходило за счет издания президентом указов, предоставления ему новых полномочий законодательством, а также легитимации новых полномочий Конституционным Судом РФ.
В условиях сверхцентрализованной модели управления, которая присутствует в современной России, очень важным фактором развития правовой системы становится вклад лидеров. На протяжении рассматриваемого периода этот фактор определил трансформацию в отношениях президента со всеми ветвями власти. Первоначальная цель президента Б.Н. Ельцина состояла в том, чтобы преодолеть влияние законодательной власти на власть исполнительную с тем, чтобы провести демонтаж социалистической системы[431]. С приходом к власти президента В.В. Путина на первый план вышла цель обеспечить эффективность управления ценой его унификации, централизации и бюрократизации. Известная корректировка этого курса президентом Д.А. Медведевым, по-видимому, не изменила общего направления заданного ранее вектора. При этом способы укрепления президентской власти были разными: если Б. Ельцин проводил свою политику посредством «указного» права, то В. Путин избрал путь проведения президентских инициатив через управляемое партийное большинство в Государственной Думе и региональных парламентах, обеспечив «вертикаль власти» и «диктатуру закона».
Таким образом, срыв договорной модели перехода к демократии и тяготение сконструированной политической системы к авторитаризму выражает исторически обусловленное противоречие между целями конституционного регулирования (вполне либеральными) и средствами, использовавшимися для этого (вполне авторитарными). Противоречие целей и средств достигает кульминации в настоящее время, когда, по официальному признанию, переходный период закончился, а его цели были достигнуты. Почему, в таком случае, средства остались прежними: не оказываются ли средства важнее целей, подменяя последние?
Противоречия российского конституционализма на современном этапе
Противоречия российского конституционализма стали следствием исторических, политических и правовых причин. Теоретический анализ конституционных принципов позволяет констатировать сохранение диспропорций: существование напряженности между ценностями и выражающими их принципами, с одной стороны, и их интерпретацией с точки зрения целей конституционного развития, с другой; сохранение неопределенности в интерпретации ряда фундаментальных принципов (демократии, разделения властей), связанной как с особенностями их юридической формулировки, так и с логикой политического процесса; изменение содержания ряда закрепленных принципов путем наполнения соответствующих норм иным смыслом (принципы федерализма и местного самоуправления); пересечение между принципами, которые находят выражение в меняющейся трактовке соотношения и объема регулируемых норм (принципы рыночной экономики и социального государства); возможность противоположных интерпретаций смысла одних и тех же правовых принципов и норм в различных толкованиях (светское государство); различной характер позитивации принципов в действующем праве: одни принципы закреплены в конституции (как разделение властей или социальное государство), другие – нет (как рыночная экономика) и выводятся из совокупности ее норм и принципов; дисфункции применения ряда принципов с точки зрения критериев пропорциональности и соразмерности значимым целям конституции.
Насколько достигнуты цели конституционных реформ 1990-х гг.? Принцип правового государства предполагает активное функционирование целого комплекса входящих в него конституционных субпринципов, – от верховенства права до возможности судебной защиты прав личности от произвола государства, – реализация которых ставится под сомнение. Конституционный принцип светскости государства не остановил растущей клерикализации общества, которая получает официальную поддержку властных структур. В области рыночной экономики за 20 лет действия новой российской конституции не удалось привести реальное состояние экономической системы к провозглашенному в конституции идеалу: существующие формальные и фактические ограничения свободы экономической деятельности до настоящего времени позволяют относить экономическую систему Российской Федерации к категории «преимущественно несвободных». «Маятниковая» модель постсоветского федерализма эволюционировала от децентрализации к централизации, что не ставит под сомнение сам принцип федерализма, но заставляет задуматься о критериях его устойчивого развития, таких как бюджетные отношения центра и регионов, более четкое распределение компетенций, укрепление демократических основ формирования институтов власти и их ответственности, расширение участия субъектов федерации в формировании общегосударственных институтов, разработка стратегии реформирования федеративных отношений. Констатируя признаки деградации федерализма в России, аналитики ищут его спасения в рамках концепции субсидиарности. Последняя предусматривает широкое развитие местного самоуправления. Анализ развития местного самоуправления в условиях Конституции РФ 1993 г. также свидетельствует о том, что оно движется по маятниковой траектории – из одного крайнего неравновесного состояния в другое: от непосредственно общественной (1995–2003 гг.) к государственно-административной модели (после 2003 г.). Если первая модель оказалась во многом оторванной от социального контекста, то вторая привела к бюрократизации местного самоуправления. В структуре политической власти разрыв между конституционной нормой и реальностью – еще более выражен. Главной особенностью существующей в России модели разделения властей стал, как отмечалось, ее существенный дисбаланс в сторону президентской власти. Реформа судебной системы (или, точнее, отмена ряда нововведений последнего времени, определяемых иногда как «контрреформа») сохраняет актуальность в следующих областях: назначения судей на должность, их дисциплинарной ответственности, профессиональной подготовки (юридического образования), финансирования судебной деятельности и исполнения решений судов. Она призвана усилить роль суда в существующей системе разделения властей.
В целом – эволюция политического режима шла в сторону от провозглашенных ценностей и принципов конституции. Трансформация политического режима возможна путем внесения поправок в конституцию, принятия нового законодательства, развития указного права, судебного толкования, а главное – выведения из сферы конституционного регулирования значительных областей социального регулирования и практики образования внеконституционных институтов. Жесткость российской конституции не стала препятствием для проведения существенных корректировок политической системы последнего десятилетия. Они включали ряд значимых направлений конституционного регулирования: федерализм (формирование федеральных округов и введение института полномочных представителей); отмена выборности губернаторов (мера, оспаривавшаяся как отступление от федерализма и приведшая к пересмотру Конституционным судом своей предшествующей правовой позиции); парламентаризм (изменения системы выборов в Государственную Думу и троекратные изменения порядка формирования Совета Федерации); создание новых политических институтов (Общественная палата и Государственный совет); принятие нового законодательства о политических партиях (результатом которого стало их резкое сокращение); введение нового порядка регистрации и отчетности НПО, приведшее к их значительному сокращению, неоднозначные преобразования судебной системы, ограничившие, по мнению критиков, степень независимости судей, регулирование режима СМИ и др.[432]
Все эти изменения, существенно ограничившие масштаб либеральной интерпретации конституции, – формально выступали как ее прагматическая корректировка и были осуществлены без изменения конституции или, во всяком случае, были признаны Конституционным судом не противоречащими основному закону. Критики, напротив, оспаривали их конституционность и указывали на формирование параллельной политико-правовой реальности. Таким образом, – полагали они, – возможен переход к модели имперского президентства, где все рычаги власти сосредотачиваются в руках узкой правящей группы и даже одного лица. При этом политический режим продемонстрировал большое внимание к юридической технике изменений при отказе от духа правовых норм.
