Все эти изменения, существенно ограничившие масштаб либеральной интерпретации конституции, – формально выступали как ее прагматическая корректировка и были осуществлены без изменения конституции или, во всяком случае, были признаны Конституционным судом не противоречащими основному закону. Критики, напротив, оспаривали их конституционность и указывали на формирование параллельной политико-правовой реальности. Таким образом, – полагали они, – возможен переход к модели имперского президентства, где все рычаги власти сосредотачиваются в руках узкой правящей группы и даже одного лица. При этом политический режим продемонстрировал большое внимание к юридической технике изменений при отказе от духа правовых норм.
Постсоветский конституционный эксперимент в экспертных оценках
Подведение итогов конституционного развития России за истекшие 20 лет – важный рубеж в понимании логики российского конституционализма. С одной стороны, это достаточно краткий по историческим меркам срок, с другой – он вполне достаточен для выяснения вектора политико-правового развития. Все эксперты, независимо от политических взглядов, сходны в диагнозе – конституционные принципы не получили полной реализации. Однако они различаются в оценке причин этого явления и стратегиях преодоления трудностей.
Консервативная позиция в целом отвергает конституцию как инородный продукт некритического заимствования западных политических институтов. Программа конституционной ревизии, выдвинутая современной консервативной политической романтикой, включает именно те аргументы, которые обсуждались, но были отвергнуты разработчиками конституции: необходимость государственной идеологии, приоритет социальных обязательств перед нормами свободной экономики, критический пересмотр всей системы прав личности (ограничение свободы совести, возвращение цензуры, восстановление смертной казни); отказ от принципа светского государства; ограничение федерализма и переход к фактическому (если не юридическому) унитаризму в форме мононационального государства с единой властной вертикалью; преодоление принципа разделения властей в рамках возрождения государственности имперского (иногда квази-советского) типа, в целом – отказ от либеральных ценностей и институтов, принятых в 1990-е гг., которые якобы отторгаются российской почвой[433]. В наиболее радикальной форме эти предложения представлены в концепции «консервативной революции», которая должна вернуть страну к традиционным институтам и завершиться принятием новой конституции.
Либеральные критики политической системы, отвергая этот фаталистический взгляд, исходят из позитивной оценки «конституционной революции» 1993 г., позволившей России двигаться в направлении гражданского общества и правового государства. Они видят причину сбоев конституционных норм в низком правосознании населения и власти, «нереализованном потенциале» конституционных норм, но также далеки от оптимизма в отношении перспектив правового государства[434]. Некоторые из них полагают, что российский конституционализм может быть определен как коррупционный и имитационный и, учитывая психологию населения, будет оставаться в этом качестве «еще в течение довольно долгого времени»[435]. Из этого можно заключить, что выход из трудностей связан с просвещением и адаптацией конституционных принципов к социальной среде.
Предметом дискуссии остается вопрос о соотношении собственно юридических и политических технологий в трансформации российского конституционного порядка. Современные критики говорят о «потерянном десятилетии» и необходимости демонтажа режима, «конституционной патологии» и даже используют медицинскую терминологию, настаивая на новой хирургической операции. Но этот подход парадоксальным образом делает тождественной позицию либеральных оппонентов режима и их консервативных противников, сходным образом отказывающихся от признания действенности российского конституционализма и отстаивающих тезис о радикальном (революционном) изменении существующей политической системы.
Как оценить эти тенденции российского конституционализма с позиций юридического конструктивизма и конституционной инженерии? Данный подход ищет объяснения конституционного дисбаланса в сложившемся соотношении политико-правовых ожиданий, норм и институтов, но отвергает крайние позиции, способные отодвинуть решение вопроса на исходные позиции. Общим результатом постсоветской трансформации признается «дефектная демократия на грани авторитаризма», формирование которой означает, что «период неустойчивости еще далек от завершения»[436]. Этот вывод может стать основой согласования пессимистических и оптимистических прогнозов. Действительно, российская демократия – далека от совершенства, а конституционализм, особенно если сравнивать с лучшими мировыми образцами, во многом остается мнимым. Но «дефектная демократия» – также разновидность демократии. Россия отнюдь не является исключением в этом отношении, разделяя данные особенности политической системы с большим числом государств современного мира, известных как «нелиберальные демократии». А мнимый конституционализм (в отличие от номинального) – способен трансформироваться в реальный при наличии социальных предпосылок и воли политической элиты к реформам[437]. Политическое моделирование, учитывая циклическую динамику конституционализма, должно исходить не из эмоциональных оценок, но рационального политико-правового конструирования, трезвого представления о трудностях и способах их преодоления, предлагая адекватные методы конституционной инженерии.
Задачи конституционных преобразований с позиций консолидации гражданского общества
Предложения по изменению правового порядка, представленные в рамках проекта Института права и публичной политики, вытекают из предшествующего анализа противоречий и сбоев конституционно-правового регулирования. Они охватывают все уровни этого регулирования – от текста конституции и основного конституционного законодательства до судебного толкования и правоприменительной практики, но концентрируются на тех проблемных ситуациях, где, по мнению экспертов, существуют сбои, затрудняющие реализацию основных принципов. Все предложения могут быть сгруппированы в три больших раздела, охватывающие во-первых, общие концептуальные основы политического режима; во-вторых, институциональный дизайн и разделение властей; в-третьих, механизмы конституционного контроля, управления и легитимности власти.
Первый раздел включает предложения: сделать концепцию правового государства полноценной основой стратегии конституционной модернизации; преодолеть неопределенность и консервативно-реставрационные тенденции в трактовке основных прав; обеспечить полноценную экономическую конкуренцию и защиту прав собственника как основы рыночной экономики; включить систему обратных связей общества и государства и повысить значение институтов непосредственной демократии.
Второй раздел предполагает сделать парламент более представительным, а правительство – более ответственным, перейти к реальной многопартийности и гарантиям прав политической оппозиции; добиться полноценной реализации принципа разделения властей и ограничить прерогативы президентской власти; сделать федерализм более действенным; пересмотреть соотношение тенденций централизации и децентрализации, преодолев избыточную унификацию и бюрократизацию государственного управления; провести принцип субсидиарности в решении вопросов регионального и местного значения, обеспечив разграничение функций институтов управления и самоуправления; активизировать институты местного самоуправления и обеспечить его правовое регулирование.
В рамках третьего раздела предложено реформировать судебную систему и повысить ее роль в реализации принципа правового государства; представить доктрину обоснования и легитимации судебных решений по острым экономическим и политическим вопросам; разработать технологии конституционных реформ для достижения поставленных целей; определить этапы, сроки и инструменты проведения преобразований, критерии их эффективности; сформировать институты независимой научной экспертизы и вести мониторинг реализации конституционных принципов. В рамках толкования конституционных принципов и последующей судебной практики необходимо разъяснение Конституционным судом РФ таких вопросов, как понимание принципов справедливости, равенства и соразмерности, соотношение между ними, соотношение их формально-юридической и субстанциальной интерпретации, критериев и тестов применения в конкретных делах.
Целесообразны четкие критерии выстраивания баланса конституционных ценностей и анализ целей вводимых ограничений соответствующих принципов и адекватности, соразмерности средств, избираемых для достижения таких целей. Сохраняющаяся неопределенность и противоречия при формулировании правовых позиций по этим вопросам ведет к юридическим трудностям и психологическому конфликту в переходном обществе: завышенные правовые ожидания (опирающиеся на высокий рейтинг конституционного правосудия, основанный на его предшествующей роли в либерализации законодательства) сталкиваются с непредсказуемостью, противоречивостью и необоснованностью решений, которые не могут быть объяснены обществу в единой логической формуле.
