задолго до выборов. Речь идет о так называемом “Законе о переходном периоде”, известном также под названием “Малая конституция”. Он определял структуру правительства, которое должно было функционировать вплоть до принятия постоянно действующей конституции. Однако (и ниже об этом будет сказано подробнее) этой “Малой конституции” было суждено оставаться законодательной основой деятельности израильского правительства и до сего дня. Данный документ состоит из пятнадцати кратких разделов, определяющих форму государственного правления как республику и устанавливающих (в числе прочего) положения о президенте, кабинете министров и парламенте. Сразу же после принятия Закона о переходном периоде Учредительное собрание официально избрало Хаима Вейцмана президентом государства, после чего Временное правительство подало в отставку.
Проведя в течение нескольких дней консультации с партийными лидерами, Вейцман поручил Бен-Гуриону, возглавлявшему партию Мапай, которая получила большинство голосов в ходе выборов, сформировать первое правительство страны. После трехнедельных переговоров Бен-Гурион подписал коалиционное соглашение с тремя партиями — Объединенным религиозным фронтом (в состав которого входили партии Мизрахи и Га-Поэль га-мизрахи[334], Прогрессивной партией и Сефардским списком. Представители этих партий должны были возглавить несколько министерств. Наконец, 8 апреля вновь сформированный кабинет министров и предложенные им программы были представлены на утверждение Собранию, которое провозгласило себя израильским парламентом — кнесетом. 10 марта кнесет утвердил первое правительство Государства Израиль (73 голосами против 45).
Надо подчеркнуть, что Собрание избиралось не только для того, чтобы стать кнесетом, то есть парламентом, действующим как обычный законодательный орган. Несомненно, его задачей также было принятие конституции. Накануне выборов 25 января 1949 г. было совершенно очевидно, что большинство населения страны, и уж тем более авторы Резолюции ООН о разделе Палестины и Декларации независимости Государства Израиль, не сомневались в скорейшем создании такого документа. Во-первых, конституция имелась у всех стран, которые обрели независимость после 1945 года. Более того, Сионистская организация как таковая тоже функционировала на основе собственной конституции. И вот наконец специальный комитет под председательством д-ра Лео Кона, юридического советника Еврейского агентства, за несколько месяцев разработал проект конституции, и Временное правительство, чей срок полномочий уже заканчивался, передало этот проект Учредительному собранию. Но, несмотря на все имеющиеся прецеденты, равно как и подготовленный черновой вариант текста, Бен-Гурион и руководство партии Мапай все-таки приняли решение отклонить проект.
Это неожиданное на первый взгляд решение было принято сразу по нескольким причинам. Прежде всего, как указал премьер-министр, было бы ошибкой столь поспешно взваливать на себя бремя юридических ограничений. Он отметил, что даже Соединенным Штатам понадобилось одиннадцать лет для принятия своей конституции, после чего через семь лет им пришлось принимать еще и “Билль о правах”[335]. С другой стороны, правительство Великобритании функционировало достаточно эффективно на протяжении столетий без какой бы то ни было формальной конституции. Бен-Гурион также указал, что численность населения страны непрерывно увеличивается, что необходимо время для абсорбции иммигрантов и для борьбы с угрозой вторжения соседних арабских государств. Вопросы, связанные с конституцией, таким образом, способны лишь отвлечь внимание и усилия кнесета, в то время как у него имеется достаточно проблем, требующих неотложного решения. Одна из таких проблем, в частности, связана с позицией ортодоксальных партнеров по коалиционному правительству Бен-Гуриона, которые настаивают на том, что основной закон Израиля должен базироваться на положениях Библии и Талмуда. Очевидно, что правительство и народ Израиля не могли пойти на культуркампф[336], поскольку это послужило бы причиной раскола между религиозной и светской общинами страны. С учетом названных причин в июне 1950 г., после продолжительных дебатов, было решено отложить принятие основного закона. Вместо формальной конституции кнесет различных созывов принял ряд “основных законов”, которые должны были в совокупности составить конституцию.
На практике, однако, это компромиссное решение оказалось недостаточно эффективным. Не удалось провести четкую границу между принятием “основных законов” и утверждением обычных законодательных актов. На протяжении ряда последующих лет кнесет принял несколько “основных законов”, весьма важных по своей сути, хотя процедура их принятия фактически ничем не отличалась от принятия самых рядовых законов. В конечном итоге страна так и не имеет формальной конституции. Для практических целей используется “Закон о переходном периоде” 1949 года, так называемая “Малая конституция”, где определены основные контуры израильского правительства. Аналогичным образом, Учредительное собрание стало первым действующим кнесетом страны, а конкретные законы, принятые кнесетом, определили ход национального политического развития.
Законодательная и исполнительная власть
Система государственного управления Израиля покоится на прочном фундаменте — опыте, накопленном за годы, предшествовавшие созданию государства. Более половины членов кнесета первого созыва принимали участие в работе Сионистских конгрессов и Ваад Леуми. Три десятилетия британского мандата — это приобретенный опыт английского законодательства, что способствовало формированию смеси британского парламентаризма и континентальной сионистской практики. Таким образом, израильский кнесет демонстрирует сходство с английским парламентом: наличие права законодательной инициативы, контроль за правительственной и административной деятельностью, анализ внутренней и внешней политики. Отличается кнесет от британской законодательной системы тем, что он принял, в модифицированном виде, систему Сионистских конгрессов; это однопалатный законодательный орган, выборы в который осуществляются путем голосования по партийным спискам, а не за конкретных кандидатов, представляющих интересы определенных избирательных округов. Каждый из партийных списков включает до 120 кандидатов. Если, например, одна их крупных партий получает 50 % всех голосов, вследствие чего ей причитается 60 мест в кнесете, то эти места занимают первые 60 человек, включенные в список этой партии. Порядок внесения имен в партийные списки определяется центральным комитетом партии и отражает значимость каждого члена партии в партийной иерархии или его потенциальные возможности для привлечения голосов избирателей (так, например, первое место в списке партии Мапай занимал Бен-Гурион). Израильский избиратель лишен возможности вычеркивать имена кандидатов из партийного списка по своему усмотрению. Фактически избиратель голосует за партийную идеологию, а не за конкретных политиков, чью динамичность и благоразумие он вынужден принимать на веру.
Четырнадцатого февраля 1951 г. правительство потерпело поражение при голосовании по вопросу о религиозном образовании в транзитных лагерях иммигрантов (Глава XIV. Кризис израильской демократии, ч. II), и Бен-Гурион незамедлительно выступил с предложением об отставке кабинета. Это привело к новым трудностям, поскольку не существовало одобренной кнесе-том процедуры проведения новых выборов. Тогда кабинет министров и кнесет выдвинули законодательную инициативу о прекращении полномочий кнесета первого созыва и о назначении даты выборов в кнесет второго созыва, причем срок полномочий кнесета всех последующих созывов был определен в четыре года. Такого рода “процедурное” законодательство применялось нечасто, хотя впоследствии и принимались отдельные поправки к Закону о переходном периоде. Обычно вопросы регламента и устава решались путем внесения постепенных изменений в практику работы кнесета и на основе постановлений
