спикера. Изменения, которые вносились в технические процедуры работы кнесета, были заимствованы из практики законодательных органов других стран, главным образом Великобритании. Так, кнесет каждого нового созыва избирал своего спикера, работал на протяжении двух сессий в год, хотя мог собираться и на чрезвычайные сессии. Работа кнесета в основном происходила в девяти постоянных комиссиях, включая финансовую комиссию, юридическую комиссию и имеющую особо важное значение комиссию по иностранным делам и национальной обороне. Членство в этих комиссиях определялось в зависимости от того, сколько мест получила в кне-сете та или иная партия. Все выдвигаемые на рассмотрение кнесета законодательные предложения должны были (и эта практика сохранилась и в наши дни) пройти, согласно английской традиции, три чтения. После того как законопроект был обсужден в соответствующей комиссии кнесета и одобрен в третьем, последнем, чтении, он передается на подпись премьер-министру, министру, в чьем ведении будет исполнение этого закона, и президенту.
Разумеется, в кнесете имеется оппозиция, но, в отличие от Великобритании, оппозиционные партии не образуют “теневого кабинета”[337]. Такая практика восходит к прецеденту, созданному Сионистскими конгрессами, где обычно предпочиталось обеспечивать всем партиям хотя бы минимальное представительство в президиуме, а не давать им возможность активно действовать в оппозиции. Существовало и еще одно, чисто израильское, обстоятельство: партии, оставшиеся вне правительственной коалиции, обычно не отличались единством или сплоченностью и, соответственно, были не в состоянии нанести урон правительству или свалить его. Таким образом, правительство Израиля зачастую было в состоянии функционировать даже при наличии минимального большинства в кнесете. Давление законодательной власти на исполнительную было несущественным. Так, хотя кнесет мог осуществлять достаточно эффективное и целенаправленное руководство внутренней политикой, ему редко удавалось оказывать давление на правительство по таким критически важным вопросам, как внешняя политика или национальная безопасность, и с “парламентскими запросами” члены кнесета выступали, как правило, уже после принятия правительством соответствующего решения. И все-таки, по прошествии двух десятилетий существования Государства Израиль, кнесет уже принимал от шестидесяти до девяноста законов ежегодно и пользовался всеобщим уважением как эффективно функционирующий законодательный орган. Члены кнесета постепенно привыкали к нормам парламентского поведения, и благодаря уважительному отношению к спикеру удавалось предотвращать конфликтные ситуации, которые на первых порах могли иногда привести к оскорблению действием. Члены кнесета изначально опасались также многословных выступлений “не по делу” и бесконечных бессодержательных дебатов, но опыт показал неосновательность таких опасений.
Президент государства, в свою очередь, призван служить естественным противовесом законодательному органу. Вейцман, человек, пользовавшийся широкой международной известностью, прибыл в Израиль к концу 1948 г. с тем, чтобы играть именно такую роль на посту президента Временного государственного совета. Бен-Гурион с самого начала сделал все от него зависящее, чтобы этому выдающемуся деятелю сионистского движения были предоставлены права, немногим более значительные, нежели те, которыми располагают монархи Соединенного Королевства. Согласно положениям Закона о переходном периоде, президент страны не избирается всенародно, а выбирается кнесетом (Вейцман, кстати, был избран без промедлений и подавляющим большинством голосов), на срок полномочий кнесета соответствующего созыва, но с 1951 г. срок президентских полномочий был продлен до пяти лет. В качестве главы государства, президент наделен полномочиями назначать Государственного контролера[338], председателей судов и судей. Ему также предоставлены права помилования и отсрочки приведения приговора в исполнение, но тоже с оговорками — каждое решение требовало рекомендации министра юстиции и могло быть обжаловано в апелляционном суде. Вейцман не скрывал своего разочарования тем, что ему была уготовлена такая, хотя и почетная, но преимущественно представительская роль, и жаловался своим близким: “Я — как пленник здесь, в Реховоте” (местонахождение его дома).
Несмотря на все эти обстоятельства, основатели Государства Израиль, подобно государственным деятелям большинства стран в послевоенный период, были полны решимости иметь сильную исполнительную власть, которую не могли бы парализовать бесконечные правительственные кризисы. Они намеревались добиться сочетания самых значительных достижений европейской политической системы с лучшими британскими традициями. В результате страна получила сильную — правда, скорее на бумаге, чем на практике, — законодательную власть и влиятельную — пусть не на бумаге, но зато на практике — исполнительную власть. Формирование кабинета, или правительства, как это именовалось в Законе о переходном периоде, поручалось лидеру той политической партии, члены которой получали наибольшее число мест в кнесете (в феврале 1949 г. это был Бен-Гурион, лидер партии Мапай). Назначенный, но еще не вступивший в должность премьер-министр подбирал министров своего правительства с учетом рекомендаций партий, входящих в правящую коалицию, причем не обязательно из числа членов кнесета. Затем сформированное правительство представлялось на утверждение кнесету.
Глава правительства, израильский премьер-министр, принимает решения относительно повестки дня заседаний кабинета, а также определяет приоритеты правительственной политики и деятельности правительственных органов. С формальной точки зрения премьер-министр является лишь primus inter pares, первым среди равных, в своем правительстве, однако его заявление об отставке могло автоматически привести к падению правительства, и это обстоятельство позволяло ему оказывать решающее воздействие как на свой кабинет, так и на кнесет. Правда, с другой стороны, израильский премьер-министр не обладал такой полнотой власти, как его британский коллега. Он не мог сместить членов своего правительства. Он не мог предложить президенту распустить кнесет с целью проведения новых (и дорогостоящих) национальных выборов — такое право кнесет оставил за собой. Более того, падение израильского правительства вовсе не означало, что обязательно будут проведены новые всеобщие выборы. Напротив, в подобном случае президент, после консультаций с руководителями всех партий, входящих в состав кнесета, должен был предложить одному из них формирование нового правительства.
И все-таки наиболее значительный фактор, ограничивающий власть премьер-министра, — это сама по себе природа коалиционного правительства. Характерным свойством израильской политической системы следует считать регулярно происходящие провалы политики совместной ответственности членов кабинета. Этот принцип коллективной лояльности был сформулирован в Законе о переходном периоде, равно как и в правительственных программах 1949,1951 и 1955 гг., где указывалось, что “Правительство формируется на основе коллективной ответственности всех министров и всех входящих в него партий”. Однако, прежде чем войти в состав правительства, ряд партий нередко выдвигают предварительные условия, на основе которых они могли бы в дальнейшем не соглашаться с определенными действиями правительства — в качестве “исключений”, допускающих нарушение принципа совместной ответственности. Так, партии, представляющие интересы ортодоксальных кругов, ставят условием вхождения в правительственную коалицию свободу голосования по вопросам, связанным с религией. Аналогичные требования в защиту интересов своего электората выдвигают и другие партии, входящие в коалицию. К числу эффективных мер, способствующих предотвращению такого рода деструктивных действий по отношению к политике правительства, относится искусство вести переговоры, заключать соглашения и вырабатывать компромиссные решения, а также умение премьер-министра решительно настоять на соблюдении общего политического курса. Несомненно, Бен-Гурион был человеком
