входит в состав кабинета.
Очевидно, выход из его состава кабинета должен служить первым шагом для приобретения независимого положения17.
При обсуждении сметы Государственного контроля на 1908 г. в бюджетной комиссии графа Уварова член Союза 17 октября заявил, что Государственный контроль должен стоять вне правительственного аппарата, вне Совета министров.
Отвечая на речь графа Уварова, государственный контролер высказался против выделения его службы из состава Совета министров, так как его участие в рассмотрении сметы и составлении росписи сведется тогда к нулю. Государственный контролер признал, что вопрос о реформе контроля настолько сложен, что было бы осторожнее сейчас его не решать. Он обещал, впрочем, представить в Думу ревизионные данные, которые в течение пяти лет в Думу так и не представлялись18.
При обсуждении в Думе сметы Государственного контроля на 1908 г. завязались обширные прения.
На пленарном заседании большинством октябристов и оппозиции была принята формула бюджетной комиссии, в которой признавалось, что для правильности своей работы Государственный контроль должен быть преобразован с присвоением ему самостоятельности и независимости и с выделением его из круга остальных ведомств, причем государственный контролер не может состоять в составе министров, что должно быть установлено необходимое сотрудничество Государственного контроля с законодательными учреждениями в предварительной разработке бюджетных и финансовых вопросов и что все изъятия из ведения контроля в деле проверки расходования государственных средств должны быть установлены. К этому последнему пункту формулы 184 голосами против 173 было принято добавление умеренно правых: «За исключением (изъятий), указанных Основными законами». В большинстве голосовала часть октябристов, подрывая этим добавлением значение всей формулы бюджетной комиссии19.
При обсуждении сметы Государственного контроля на 1909 г. в бюджетной комиссии государственный контролер заявил, что реформа контроля в том широком объеме, в каком она намечалась Думой, не предполагается. Председателю бюджетной комиссии осталось только меланхолически заметить, что «течение контрольной деятельности будет такое же, как и теперь»20.
При обсуждении сметы контроля на 1909 г. бюджетная комиссия вновь своего пожелания не повторила. Формула, подобная той, какая была внесена бюджетной комиссией в 1908 г., была внесена депутатом Лучицким от имени фракции народной свободы. Формула эта была принята Думой большинством оппозиции и октябристов.
При рассмотрении сметы контроля на 1910 г. от имени бюджетной комиссии Дмитрюков предложил в третий раз повторить то положение, которое было принято еще в 1908 г. Вновь против этого пожелания высказался государственный контролер, и тем не менее подавляющим большинством была принята формула перехода, в которой буквально повторялась формула Лучицкого21.
Однако даже троекратное повторение этой формулы было безрезультатно. Бюджетная комиссия в последующие годы новых предложений не вносила. Формула о независимости контроля была вновь принята в пятой сессии уже при обсуждении докладов комиссии по исполнению росписи. Несмотря на такие многократные и настойчивые пожелания Думы, принимаемые огромным большинством, положение контроля осталось без изменений, то есть Государственный контроль оставался одним из ведомств, подчиненных Совету министров, склонным больше покрывать грехи ведомств, чем их раскрывать.
Прав ильные отношения между ведомством Государственного контроля и Думой не сложились, а на базе действующих нормативных актов сложиться и не могли. Это имело свои последствия. Большую помощь могли бы оказывать бюджетной работе Думы правильно составляемые отчеты Государственного контроля, указывая на действительно произведенные расходы и на неиспользование кредитов или перерасходы. В действительности отчеты контроля лишь в весьма слабой степени помогали членам бюджетной комиссии. В них давалась лишь сухая бухгалтерская сводка формального характера. Специальные сведения о непорядках и злоупотреблениях ведомство Госдуме не сообщало, считая их канцелярской тайной. Оберегая больше интересы министерств и отдельных управлений, чем государственного казначейства, контроль так же часто отказывал думским в присылке материалов и ответов на вопросы, как и другие ведомства.
Относительно изъятия целого ряда ведомств из-под надзора и проверки Государственного контроля было не раз указано в Госдуме и в бюджетной комиссии представителями оппозиции; так, например, на своеобразное положение ведомства императрицы Марии, на которое деньги ассигнуются по общей росписи, но которое не подлежит ведению контроля.
Не подчиненным Госдуме ведомство осталось и до окончания полномочий Третьей Госдумы, хотя порядки в некоторых заведениях ведомства не раз служили предметом нареканий членов бюджетной комиссии. Такими же особыми правилами пользовались и другие учреждения, находящиеся в ведении императорского двора, под патронажем августейших лиц и т. д. Не подчиненными контролю остались расходы по многим суммам сметы Священного синода.
Каков же общий итог «парламентских слушаний» по государственной росписи доходов и расходов.
В 1907 г. бюджет составлял: расходы 2,17 млрд, а доходы 2,47. Дефицит, образовавшийся во время войны (2,5 млрд рублей), был преодолен благодаря успехам народного хозяйства. Отдельные статьи расходов составляли: проценты по займам — 380 млн рублей, оборона — 436 млн рублей, просвещение, наука, искусство — 47,5 млн рублей. На содержание госаппарата 36 млн рублей плюс тюрьмы, суд и прочие карательные заведения — 49 млн рублей. Императорский двор поглощал 16,4 млн рублей, а содержание Госдумы, Госсовета обходилось дешевле — 8,6 млн рублей. К 1913 г. доходы возросли до 3,4 млрд рублей, а расходы составили 3,3 млн рублей. (Военные расходы удвоились.) В статье доходов большое место занимали косвенные налоги. Они превышали прямые в несколько раз (5,6) и составляли 85 % бюджетных поступлений. По косвенным налогам Россия занимала в Европе первое место. Для сравнения, в Англии, замыкавшей список, доля косвенных налогов составляла около 59 %.
Невозможно отрицать общий успех финансовой политики правительства накануне войны, вспыхнувшей в 1914 г., но именно правительства. Госдума, конечно, тоже внесла свою лепту, но, как было сказано выше, ее права и возможности были весьма скромными, особенно в области контроля над расходами.
Поэтому явным преувеличением роли Думы явилось заявление Милюкова во время заграничного турне «парламентской» делегации летом 1907 г. На обеде у лорд-мэра Лондона лидер кадетов заявил, явно заимствуя английскую терминологию: «Пока в России существует законодательная палата, контролирующая бюджет, русская оппозиция останется оппозицией его величества, а не его величеству»22. Столыпинская газета «Россия» объявила слова Милюкова такой услугой родине, которая искупает все прежние прегрешения Милюкова.
Контроль за бюджетом, особенно по части расходов, Дума установить не могла, ее права, как показывает анализ всего хода обсуждения бюджета, были весьма ограничены. Все же влияние думских слушаний, особенно общественный резонанс, сбрасывать со счета нельзя.
А. ТырковаВильямс23, освещавшая эти проблемы в критическом плане — она была членом ЦК кадетской партии, — пишет, что Дума, занимаясь бюджетом, «перепрыгивала из одной
