поднимутся до уровня сегодняшней Гватемалы.
Это, конечно, обескураживает. Одна из моих студенток, нигерийка, хорошо сформулировала: трудно смириться с мыслью, что твое общество не преодолеет все свои трудности при твоей жизни. Но, как она же добавила, коллективные иллюзии никому не помогают быстрее двигаться по пути к миру.
VIII. Ставь разумные цели
Мелисса Томас, сотрудник по развитию и политолог, вспоминала, как у нее спросили, не работала ли она в министерстве финансов. Шел 2008 год, дело происходило в Южном Судане – одном из самых молодых и самых слабых государств. «Это вон тот парень, в трейлере, – указал ее собеседник с раздражением. – Почему-то все надеются, что он сделает все, что делает министерство финансов» [18].
Я встречаюсь с таким повсеместно. Избиратели в беднейших и самых нестабильных странах хотят, чтобы их правительство открыло начальные школы, построило больницы в каждой деревне и починило дороги. Местные политики считают, что должны также создать агентство по энергетике, реконструировать порт и привести в порядок десяток секторов. Иностранные доноры требуют еще большего: сократить бедность, недоедание и коррупцию вдвое в ближайшие пять лет.
Из-за этого возникают две серьезные проблемы. Во-первых, есть риск счесть успехи неудачами. Вспомним Гватемалу и десятилетия, которые ей потребуются, чтобы снизить коррупцию до уровня Мексики или Турции. Если Гватемала (или Афганистан, или Либерия…) за пять лет снизит уровень коррупции на 3 %, это поставит их в один ряд с наиболее успешными обществами в истории. Если налогоплательщики или иностранные доноры начнут укорять правительство за оставшиеся 97 %, каков будет стимул совершенствоваться? Ставить нереалистичные цели для борьбы с бедностью, повышения качества управления или улучшения инфраструктуры – значит подрывать коллективную веру в государство [19].
Хуже того, это повторение классической ошибки, при которой «если все приоритетно, то приоритета не существует». Это предупреждение особенно актуально для слабого общества. Любой может создать школу или больницу. Но только государство может организовать охрану порядка, выстроить судебную систему, обеспечить соблюдение прав собственности и контролировать проявления насилия. Очень важно сделать так, чтобы все дети оставались живы к пятилетнему возрасту и могли учиться. Но общество со слабой государственной системой вынуждено делать трудный выбор между тем, что государство должно сделать своими силами, и тем, что следует оставить на усмотрение некоммерческого сектора.
Это означает, что мы должны учитывать еще один аспект в дополнение к рассмотренным ранее: какова зона ответственности государства (при участии других сил) в решении конкретных проблем и чем ему следует заниматься в первую очередь? Такой вопрос задают редко. Но маржиналист должен всегда помнить, что организационные возможности государства крайне ограниченны, и использовать их с осторожностью.
На мой взгляд, это проясняет предыдущую заповедь – принимай неудачи. Министерства, бюрократия и прочие представители сообщества, занимающегося развитием и миротворчеством, крайне негативно воспринимают неудачи, даже если считают, что готовы к ним, именно потому, что все остальные (все мы) предъявляют иллюзорные ожидания. Налогоплательщики, доноры и голосующая публика хотят, чтобы их политики безошибочно достигали нереалистичных целей. Изменить политическую культуру за счет одной книги, конечно, невозможно. Но каждый из нас может постараться толерантно относиться к пробам и ошибкам и хвалить, а не порицать тех, кто корректирует свои взгляды в связи с меняющимися обстоятельствами.
IX. Отчитываться в своих действиях
Почему же бюрократы глушат лучшие идеи, почему так мало экспериментов и итераций, почему так много организаций, судя по всему, удовлетворяются посредственными результатами? На мой взгляд, ответ один: слишком слабая отчетность.
Все мыслители, о которых мы говорили, анализируя успехи и неудачи, приходили к одному выводу: организации имеют успех, когда получают обратную связь и понимают, что именно и как работает, когда у них есть мощные стимулы к совершенствованию и когда успешным проводникам какого-то одного конкретного курса не гарантируется безусловное преимущество. Когда Джеймс Скотт говорил, что «деспот не человек, а План», он связывал ошибки великих утопических планов с отсутствием отчетности. А как еще великие лидеры могут навязывать обществу свои безответственные идеи? И когда Северин Отессер и Джеймс Фергюсон диагностировали антиполитические машины в миротворчестве и развитии, причиной они называли несбалансированность власти. Только сильный и неподотчетный политический класс – иностранный или местный – может позволить себе игнорировать интересы людей, которым он предположительно должен помогать.
Многие считают, что отчетность распространяется сверху или снизу, но забывают, что она может идти сбоку. На флангах действуют инженеры-мироустроители, распространяющие вокруг себя способность к экспериментам и повторяемости. Элинор Остром называет такую систему полицентричной – поскольку решения принимаются сразу из множества центров. Она одна из редких женщин и еще более редких политологов, удостоенных Нобелевской премии по экономике. Вся ее карьера связана с университетом Индианы, где она разрабатывала эти идеи вместе с мужем Винсентом и группой аспирантов, среди которых была и моя жена Джинни. Ее коллегой был и Амос Сойер, оказавший на нее немалое влияние и сам находившийся под ее большим влиянием. Идея о том, что чрезмерная централизация может провоцировать конфликты (я говорил о ней во второй части, говоря о секретах успеха), – это результат их совместной работы.
Впрочем, я уже хвалил полицентричность за ее миротворческие качества. Сойер предлагает фрагментировать центральную власть и создать более высокую конкуренцию в правительстве, чтобы уменьшить агентские проблемы, проблемы обязательств и специфические ценности и ошибки, порождающие слишком много конфликтов, когда страной правят элитные группы. Остром настаивает на полицентричное™ по другой причине – для нее это вопрос эффективного управления. Правы оба: те же сдержки и противовесы, которые обеспечивают мир, могут сделать управление более адаптивным и функциональным.
Остром утверждает, что если решения принимает только одна правящая сила, она не очень склонна к экспериментированию. Она способна одновременно заниматься лишь несколькими темами, и, даже когда появляются новые идеи, изменения могут произойти нескоро. При этом одно неверное предположение или одна ошибка могут обернуться катастрофой для всего региона. Дизайнерский процесс со многими участниками должен происходить быстрее и приносить больше успехов. Я не имею в виду работу группы. Я говорю о множестве инженеров-мироустроителей, работающих в тандеме или даже конкуренции. Некоторые в качестве примера приводят федерализм – когда провинции, области, штаты на ограниченном пространстве экспериментируют с уровнем заработной платы, налоговыми льготами и экологическими предписаниями. Инженеры-мироустроители также стимулируют здоровую конкуренцию среди местного населения, создавая множество агентств или выделяя финансирование множеству фондов, некоммерческих и общественных организаций [20].
Впрочем, распределение власти не входит в инстинктивные потребности большинства миротворцев и прочих благодетелей. Рефрен «больше координации» я слышал многократно, а вот «больше конкуренции» – нет. От Чикаго до Северной Уганды многие государственные и некоммерческие структуры, с которыми
