«чрезвычайных обстоятельствах», о которых говорит ее текст. Это правильно, но этот прием оказался полезным. Он дал выход из тупика; в жизни оказались непредвиденные «чрезвычайные обстоятельства», а именно: неуменье Думы поспевать за текущим законодательством.
Опыт показал, что в Думу вносилось больше законопроектов, чем Дума могла рассмотреть; образовались залежи нерассмотренных дел и все увеличивались. В этом была вина и самой конституции, ее излишней централизации, ибо значительная часть дел, которые в Думу вносились, могли бы разрешаться местными установлениями. Вина была и в ненормальных отношениях Думы и власти, при которых Дума не соглашалась ограничиваться общими нормами, предоставив правительству определять декретами подробности закона. Но к этому присоединялась и медлительность Думы. Наши комиссии были чересчур многолюдны, потому что всякая партия хотела быть в комиссии пропорционально представлена. Работа в них шла очень плохо; посещались они неаккуратно. Кроме докладчика обыкновенно никто дела не знал. Это не мешало случайно завернувшим в заседание депутатам вносить экспромтом поправки, произносить длинные речи и мешать тем, кто работал. Большинство законопроектов застревало в самих комиссиях. Еще хуже дело шло в общих собраниях. Если мелкие законопроекты, которые Н. А. Хомяков картинно называл «вермишелью», проходили без прений и без внимания, целыми пачками, под виртуозным председательством князя Волконского, то мало-мальски серьезные занимали бесконечно много времени без всякой пользы, при полном равнодушии Думы. Дума еще не научилась законодательствовать; она тонула в собственном многословии. Она сделалась законодательной пробкой. Статья 87-я и дала ей самой неожиданный и спасительный выход. Во время вакантов не рассмотренные ею спешные законопроекты и стали проводиться в этом порядке.
Нарушало ли это права Государственной думы? Кто страдал от этого? Ведь проведенные так законы от контроля Думы не уходили. Более того: правительство могло проводить так только те меры, против которых оно принципиальных возражений не ждало. Практика это доказала достаточно ясно. Когда после роспуска 1-й Государственной думы Столыпин провел по 87-й статье массу законопроектов и внес их во 2-ю Думу, то эта левая, почти революционная Дума, решившись сразу отменить все, что из этих законов ей не понравилось, нашла не более трех или четырех, которые она отменила. Все остальные она оставила в силе. Правда, среди тех, которых она не тронула, был и аграрный закон 9 ноября, которому она не сочувствовала, но отменить который все-таки не решилась, боясь быть на этом распущенной[979]. Но это только подтверждает то, что я говорил. Права Думы были так велики, что законодательствовать помимо нее можно было только тогда, когда она по какой-либо причине этому не хотела противиться: дело Думы было смотреть, стоило ли ей идти на конфликт из-за закона аграрного? Но права отвергнуть этот закон она не лишилась. И когда мы видим, что в опытных демократиях признают необходимым давать правительству экстраординарные законодательные полномочия, вводят институты décrets-lois[980], чтобы упростить законодательную процедуру, избавиться от парламентской демагогии, то надо признать, что наши Основные законы раньше других указали остроумный и правильный способ дать нашей Думе возможность не потонуть среди парламентской волокиты.
Нельзя без улыбки над нашей наивностью и непрактичностью вспоминать и наше возмущение против стеснений в области бюджетных прав Думы. Можно сделать теперь одно любопытное наблюдение: то, что мы в наших Бюджетных правилах осуждали, то сейчас стараются ввести в парламентских странах, чтобы ограничить анархию, которую народное представительство вводит в бюджет. Подумать, что мы жаловались даже на то, что ст[атья] 114 Основных законов[981] нам запрещала исключать или сокращать платежи по государственным займам и другим принятым Россиею на себя обязательствам! Не характерно ли, что и в этой статье мы усматривали ограничение прав Государственной думы!
Как я уже указывал выше, Дума сделала попытку в порядке думской инициативы «исправить» Бюджетные правила и для этого прежде всего отменить статью 9 этих Правил о «легальных титулах»[982]. Как известно, ст[атья] 9 запрещала Думе в порядке бюджетном вычеркивать расход, основанный на легальном титуле, напр[имер] на законе, на штатах и т. п., пока не будет в законном порядке изменен или отменен самый титул. Такой запрет был бы излишен в парламенте, в котором достаточно развито чувство законности, где парламент не считает себя выше закона и не будет своей односторонней волей вычеркивать кредиты, основанные на неотмененном законе. Наше представительство с такой стороны себя зарекомендовать не успело. Напротив, во 2-й Государственной думе, когда в нее впервые был внесен бюджетный проект, было немедленно сделано предложение отвергнуть его целиком, не передавая даже в Комиссию для его рассмотрения. Спор об этом предложении только на несколько дней предварил аналогичный спор о «контингенте»[983]. И оба негосударственных, демагогических предложения были отвергнуты только ничтожным числом голосов, да и то лишь благодаря поддержке Польского кола. Курьезно, что неожиданным последствием этого эпизода было сокращение числа представителей Польши в акте 3 июня [1907 года]. Столыпин не мог помириться, чтобы Польское коло явилось арбитром, хотя именно его разумное голосование Думу спасло. Можно представить себе, какую демагогию развили бы в Думе, если бы ей было предоставлено право просто отказывать в кредитах на существующие непопулярные учреждения! Какой был бы соблазн прекратить всякий расход на полицию, на тюрьмы, на земских начальников и т. д.! Какой был бы простор для демагогов, которые стали бы предлагать отказывать в этих кредитах, не заботясь о том, что из этого выйдет, и не стесняясь обвинять несогласных, что они этим непопулярным институтам сочувствуют. Когда в мае 1916 года я был в Думе докладчиком по крестьянскому закону 5 октября 1906 года, изданному в порядке 87-й ст[атьи][984], то в числе поправок к закону было внесено предложение «отменить институт земских начальников». Авторы его не хотели понять, что нельзя отменить институт, не заменив его новым, что нельзя по поводу «крестьянского закона» решать вопросы, за пределы его выходящие. Даже европейские страны, более нас опытные и культурные, показали, какое опустошение в законном строе, какую анархию можно ввести в «бюджетном порядке», по поводу денежных ассигнований. Что бы было у нас, при настроении 1906 года, теперь уже нелегко представить себе! Бюджетные правила спасали и порядок, и законность, и достоинство Думы; они клали предел легкомысленным импровизациям. И никто не должен был бы так быть благодарен Основным законам, как кадеты, которые анархии не хотели, но противиться левой демагогии не умели. Конституция спасала их от искушения.
Но самая плодотворная и интересная особенность наших Бюджетных правил, которую теперь только собираются вводить в некоторых других государствах, это был принципиальный, теоретически правильный и практически очень
