сложный и трудный вопрос, как разумнее построить вторую палату, чтобы она, принося свою пользу, не превратилась бы в источник вреда. Здесь надо применяться к условиям каждой страны, ответа искать в ее прошлом. Состав нашего Государственного совета подвергся придирчивой критике. Для людей, которые думали, что для России годилась
одна палата, избранная по четыреххвостке, что такая палата могла справиться с управлением России, для них наш Государственный совет казался вызовом здравому смыслу, чем-то чудовищным. Но это суждение слишком упрощенно.
Как известно, наш Государственный совет состоял наполовину из выбранных членов и наполовину из назначенных государем. Вернее (ст[атья] 100[1000]), число назначенных не могло «превышать общего числа членов по выборам». Оно, следовательно, могло быть меньше. Основные законы забронировали максимум назначенных членов, не минимум.
Выбранные члены выбирались от привилегированных групп — от элиты. Духовенство, дворянство, а дальше — губернские земства, университеты, организованная буржуазия: все это представители верхнего слоя, меньшинства населения, а не масс. Но три последние группы во время «освободительного движения» шли вместе с ним. Закон, таким образом, обеспечивал представительство не столько сторонникам власти, сколько той социальной верхушке, которая без этого была бы потоплена в демократической Думе. Государственный совет, так составленный, был бы, конечно, тормозом для социальных демократических увлечений, но нельзя сказать, чтобы он был всегда послушной поддержкой правительства.
Главные нападки на Государственный совет направлялись, естественно, против его назначенных членов. Их по-настоящему нельзя считать «представительством»; с этой точки зрения присутствие их — аномалия. Но вопрос о них представляется более сложным, чем кажется.
Едва ли в интересах государства было бы не только разумно, но [и] просто возможно обойтись без назначенных членов. Политическая неподготовленность нашей общественности, ее нетерпимость, разделение на «мы» и «они» этого требовали[1001]. В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа. Многие из них по своему удельному весу значили в государственном деле неизмеримо больше, чем любимцы нашей общественности. А между тем у них не было шансов быть выбранными: их прошлое клало на них клеймо в глазах демократических избирателей. Устранить их вовсе от участия в законодательной деятельности было бы вандализмом, государственным мотовством. Это было возможно только при революции, при пришествии новых людей, как в 1917 году. Но поскольку хотели не революции, а превращения самодержавия в конституционную монархию, опытных и знающих государственных людей надо было сохранить и использовать. И характерно, что в число таких назначенных членов попадали не только люди реакции, а [и] такие люди, как Витте, Таганцев, Кони, и много других. Это одно показывало истинный смысл и цель этого назначения.
Но, как бы то ни было, Государственный совет все же мог быть тормозом для думской инициативы и для думских поправок и им действительно был. Он прикрывал собой конфликт монарха и Думы, одиум его брал на себя. В этом и было одно из его назначений. Но эту роль прикрытия он долго исполнить не мог. Без поддержки государя Государственный совет был бессилен, как была бессильна Дума без поддержки страны. И именно потому, что все это знали, при долгом конфликте удар, направленный на Государственный совет, попадал в государя. Государственный совет был хорошим щитом, чтобы единичную стрелу отразить; он не годился, чтобы остановить и задержать серьезное течение в обществе. Поскольку Дума действительно отражала настроение общества, государь не мог не понимать, что укрываться за Государственный совет он не может, ибо конституция давала ему достаточно средств, чтобы на Совет повлиять.
Простейшим средством, подсказанным самой конституцией, было применение ст[атьи] 112 Основ[ных] зак[онов]. Законопроекты, возникшие по инициативе Думы или Совета и «отклоненные одним из сих установлений, могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует Высочайшее на то повеление». Если бы Государственный совет отклонил думский закон и по специальному повелению государя он был бы в ту же сессию снова внесен, это показало бы, что государь хочет закон, и противиться ему значило бы идти против воли государя. Для Думы это было не страшно, но для Совета — опасно. Ибо это было не единственным средством. Другие были сильнее.
Каждое 1 января государь мог изменить состав назначенных членов Совета. Правда, был спор, насколько это законно, но правительство этот обычай установило, и ни одна партия не могла бы против него возражать. М. В. Родзянко рассказывает в своих воспоминаниях (Архив русской революции. XVII т[ом]. 73 стр[аница]), что 22 декабря 1913 года на едва ли искреннее замечание государя, будто он не может влиять на совесть назначенных им членов Совета, он ответил ему: «В ваших руках список назначенных членов Совета; измените этот список, назначьте более либеральных, с вами согласных»[1002]. После такого совета Дума теряла право негодовать, когда 1 января 1917 года государь по такому совету и поступил, сознательно идя на роковой для России конфликт. А раз существовала возможность такой операции, прибегать к ней и не пришлось бы. Она бы висела дамокловым мечом над теми из назначенных государем членов Совета, которые решили бы стать в оппозицию к государю.
Но самым действительным средством, где Основные законы давали Думе явное преимущество перед второй палатой, была 87-я статья. Как это ни удивительно, никто об этом не говорил и как будто этого не замечал, считая 87-ю ст[атью] ограничением прав именно Думы. Между тем при согласии государя и Думы Государственный совет по конституции был совершенно бессилен. Предположим, что какой-нибудь дорогой Государственной думе законопроект был бы Государственным советом отвергнут. В перерыве между двумя сессиями государь проводит его по 87-й статье, а по созыве [нижней] палаты немедленно вносит его на рассмотрение Думы. Стоит Думе воспользоваться своим неотъемлемым правом и на повестку этого законопроекта не ставить, чтобы он оставался в силе вопреки Государственному совету. До него он никогда не дойдет, а пока будет действителен. В Думе бывало много законопроектов, которые свыше 10 лет не рассматривались. Я сам в мае 1916 года докладывал один из таких законопроектов, о крестьянском равноправии, введенный в силу 5 октября 1906 года и дотоле Думою не рассмотренный.
А в то же время ничего подобного устроить против Думы было нельзя. По ст[атье] 110[1003] законы вносятся в Думу, а в Государственный совет поступают только после рассмотрения в ней. Поэтому, если Дума против закона, она его тотчас отвергнет и действие его прекратится, а Государственный совет должен ждать, пока Дума удосужится его рассмотреть. Потому-то обойти Думу с законом о Министерстве здоровья
