полезный подход к вопросу о
бюджетных конфликтах. В этом отношении конституция Франции могла бы поучиться у нашей.
Бюджет не обычное законодательство. Если нет согласия трех законодательных органов, Думы, [Государственного] совета и государя, на издание нового закона, положение ясно: нового закона не издают и остается прежний порядок. Это может быть несчастие, но это не катастрофа, не безвыходное положение. Иное дело бюджет. Прежний бюджет по обычному представлению недействителен; при несогласии законодательных факторов на новый закон нет ничего, что бы его заменяло: нельзя ни взимать старых налогов, ни делать прежних расходов. Жизнь страны замирает; но так как жизнь государства остановиться не может, по знаменитому выражению Бисмарка, сказанному в эпоху прусского конфликта[985], то происходит резкий конфликт представительства и правительства; конфликт приводит или к революции, или к государственному перевороту, т. е. к необходимости беззакония. Авторы конституции мудро предвидели эту возможность и указали на законный и разумный путь для выхода из затруднения. Для этого к бюджету был только применен порядок нормального законодательства. Если нет согласия на новый закон, то в силе остается старый. Если нет согласия на новую бюджетную статью, принимается цифра прошлого бюджета или цифра, наиболее к ней приближающаяся. Таков общий принцип. Он применяется и к самому крайнему случаю, когда бюджет целиком отвергается. Тогда остается целиком старый бюджет. Любопытно, что текст статьи 116-й Основных законов этой скандальной возможности как будто совсем не предвидел[986]. Статья говорила лишь о случае, когда бюджет не будет вотирован к законному сроку. Но литература истолковала, и была, конечно, права, что отвержение бюджета есть только частный случай того же явления; в этом случае страна без бюджета не остается, а принимается ipso jure[987] прежний бюджет.
Вот тот порядок, который был установлен Бюджетными правилами и который пополнил пробел, допущенный в большинстве конституций. Это возмущало нашу общественность, которая находила, что Дума оказалась в области бюджета бессильна. Это очередное преувеличение. В заботах об охранении полноты прав представительства общественность забывала о государственных нуждах. Вотируя против нового закона, как и против нового бюджета, Дума осуществляла то свое право безусловного вето, которое было ей обеспечено Манифестом [17 октября 1905 года]. Оставался пока старый закон и старый бюджет. Давалось время найти компромисс, не останавливая течение государственной жизни. Я как-то говорил с Витте об этом. Я указал, что мы с правительством при этом порядке только парализуем друг друга. «Ни одно государство, — ответил он мне, — не может существовать при неподвижном бюджете. Расходы его постоянно растут». Борьбы, в которой правительство в течение ряда лет оставалось бы при прежнем бюджете, оно выдержать не смогло бы. Конфликт правительства с Думой поэтому вовсе не разрешался в пользу правительства. Но зато Бюджетные правила давали ему такую постановку, что эта борьба могла быть успешна только при упорстве Государственной думы, при неизменном сочувствии ей избирателей, которые в случае роспуска поддержали бы своих депутатов. Закон мешал одному: оставить правительство беззащитным перед мимолетным и непрочным увлечением Думы. И мы приходим, таким образом, к общему выводу. С момента издания конституции ни один новый закон, ни один новый налог, ни одна новая трата не могли быть сделаны без согласия Думы. Ее право veto поэтому очень действительно и реально ограничивало волю монарха, делало его настоящим «конституционным» монархом, превратило титул «самодержца» в исключительно «исторический» титул.
* * *
Но этого отрицательного права для представительства было бы недостаточно. В состоянии, в котором находилась Россия, нельзя было довольствоваться защитою «status quo»[988]. Нужны были те реформы, который были формулированы и возвещены не только 17 октября [1905 года], но еще и 12 декабря 1904 года. И Основные законы (ст[атья] 107[989]) обеспечили за Государственной думой право законодательной инициативы по всем предметам законодательства, за исключением Законов Основных; о последнем я уже вскользь говорил и возвращаться к этому не буду. Дума поэтому имела не только право veto по всяким законодательным предположениям правительства, и без ее согласия ничего нового сделать было нельзя; она имела и право законодательной инициативы, которой тоже никто не мог помешать.
Но право законодательной «инициативы» еще не все. Между инициативой и превращением думского проекта в закон стояли Государственный совет и государь, т. е. два других законодательных фактора. И каждый порознь, и вместе они имели то же безусловное право veto против думской инициативы.
В этом и состояла основная идея конституции 1906 года. До нее вся полнота власти была в правительственном аппарате, возглавляемом монархом; общество ничем его воле противостоять не могло. Конституции 1904 и 1905 годов, сочиненные обществом, передавали всю власть представительству, т. е. обществу. Это было полным народовластием. Основные же законы 1906 года поставили прежних врагов в одинаковое положение, наделили их равными правами. Оба они могли друг другу мешать, оба могли друг против друга защищать status quo. В России были тогда две силы. Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою. Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года — и в этом ее основная идея — не только давала возможность такой работы, но [и] делала ее обязательной. Идти вперед, менять можно было только при обоюдном согласии. Соглашение между двумя политическими силами сделано было необходимым условием государственной жизни.
Это было ясно с первого взгляда. Менее ясно, что конституция 1906 года не обрекала страну на застой. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества, и в этой борьбе конституция дала преимущество не власти, а обществу.
Чтобы это показать, я останусь все-таки в рамках конституции, т. е. Основных законов. Охотно признаю, что в общих законах были нелепости, которые думской инициативе мешали. Так, ст[атья] 57 Учрежд[ения] Госуд[арственной] думы постановляла, что если правительство согласно с думской инициативой, то соответствующий закон оно само вырабатывает; если же не согласно, то закон все-таки вырабатывается, но уже Думой[990]. Этой статьей конституции собирались не ограничить думскую инициативу, а, наоборот, усилить. Но фактически правительство получило возможность, заявив согласие с Думой, бездействием мешать ей приводить свое решение в исполнение. Возможность такого «недобросовестного» толкования закона стала ясна тогда, когда Сенат признал незаконным § 67 Наказа[991], который предоставлял Думе право параллельной работы с правительством над изготовлением ее законопроектов. Но как такое толкование ни было цинично, эта статья 57
