В своем современном виде, оказавшем влияние на весь мир, концепция народного представительства сложилась в Англии, где благодаря островному положению, а также жесткой объединительной политике Вильгельма Завоевателя и его последователей рано сформировалось чувство национального единства, что обусловило возведение представительства на национальный уровень. Постепенно для этого был приспособлен парламент – средневековый коллегиальный институт, первоначально созываемый монархами для проведения периодических совещаний с представителями сословий. Такие созывы осуществлялись с двойной целью: обсуждения различных жалоб и получения от сословий согласия на взимание налогов260.
С течением времени положение парламента в государственном механизме укреплялось. Такое укрепление проводилось по двум направлениям.
Во-первых, расширялись его социальная база. Если сначала монархи вызывали для совещаний только лично приглашенных ими, причем наиболее знатных, людей и высшее духовенство, в чьей помощи они нуждались, то начиная примерно с XII в. по различным причинам на совещания стали призываться еще и представители местных состоявших из знати ассамблей – судов графств, чьи позиции и даже имена монархам были неизвестны261. С 1265 г. в парламент стали призываться также и представители городов (собственно, в связи с этим именно этот год обычно считается годом образования английского парламента). Вскоре представители от графств и городов (общин) стали избираться прямыми выборами (при наличии огромных имущественных цензов).
Во-вторых, расширялись и становились более значительными полномочия парламента: уже в течение XIII–XIV вв. парламент (а именно в это время данный термин утвердился) добивается для себя прав вотировать налоги, а затем – участвовать в принятии законов. Данный процесс логически завершился принятием в 1689 г. Билля о правах, окончательно оформившего переход к парламенту законотворческой функции. При этом как представительный орган парламент (а точнее – его нижняя палата) стал восприниматься начиная с XVI в.: до этого «лучшие люди Королевства», как уже отмечалось, созывались монархом в их личном качестве и для высказывания их личных мнений. Однако зачатки восприятия выборных от общин как их представителей стали формироваться значительно раньше. Так, королевское приглашение в парламент от 15 июля 1290 г. призывало представителей общин для того, чтобы «посовещаться и дать свое согласие за себя и за общину»262. Окончательное признание парламентариев представителями означало, что право и обязанность лично участвовать в управлении наиболее знатных, богатых и влиятельных лиц, назначенных королем, по выражению А. Дж. Тойнби, «были низведены» до обязанности представлять в государственном управлении интересы избравших их лиц. Впрочем, чувства унижения парламентарии, похоже, не испытывали. К концу следующего XVII в. английский парламент именно благодаря восприятию его как органа, представляющего народ, добился (принятием Билля о правах 1689 г.) верховенства в государственном механизме263. При этом сначала долгое время Палата общин считалась органом, представляющим народ, лишь в целом. Отдельные же депутаты представляли корпорации – общины и графства. Идея народного представительства с присущим ей свободным мандатом утвердилась в английском парламентском праве лишь с проведением избирательной реформы 1832 г., расширившей избирательный корпус, который, впрочем, и после реформы включал очень незначительную часть населения.
Идеи политического представительства, олицетворяемого на национальном уровне сначала сословно-представительными органами, а затем – парламентом, проросли и в других европейских странах (и были импортированы на американские континенты), утвердившись к началу индустриального периода в политической практике.
Итак, главными формами непосредственного осуществления народом власти являются референдум и выборы. Есть, впрочем, и другие формы. Это собрания или сходы граждан малонаселенных муниципальных образований или даже субъектов федерации (ландсгемайнде в ряде швейцарских кантонов), принимающие юридически значимые решения, а также отзыв депутатов. Иногда в юридической литературе высказывается мнение о том, что к таким формам относятся также народная правотворческая инициатива, собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, деятельность политических партий и иных общественных объединений, обращения граждан в органы публичной власти, выступления в СМИ и т. д.264 Действительно, все перечисленные институты принято относить к институтам (формам) непосредственной демократии, противопоставляя их институтам демократии представительной. Однако формы непосредственной демократии совершенно отчетливо подразделяются внутри себя на две разновидности: формы народовластия (императивные формы непосредственной демократии) и формы политического участия (консультативные формы непосредственной демократии). С использованием первых принимаются юридически значимые решения, вторые же предназначены лишь для выражения общественного мнения265. Понятно, что формами народовластия, руководствуясь данной классификацией, следует считать выборы, референдумы, отзыв, а также собрания и сходы граждан, принимающие подлежащие исполнению решения – например, малочисленных муниципальных образований. Только они представляют собой механизмы реализации народовластия (народного суверенитета). Все прочие массовые мероприятия, а также народная правотворческая инициатива, деятельность общественных объединений, обращения граждан в органы публичной власти, выступления в СМИ являются формами политического участия, через которые выражается общественное мнение (но не осуществляется публичная власть). Следовательно, они имеют лишь консультативный характер, вследствие чего формами народовластия их считать нельзя.
Очевидными достоинствами институтов непосредственного народовластия являются отсутствие передаточных звеньев между избирательным корпусом и принятым решением, недостатки же их тоже весьма очевидны. Это непрофессионализм, опасность манипуляций, затратность, техническая невозможность использования данных институтов на постоянной основе.
Что же касается демократии представительной, выяснить ее сущность, достоинства и недостатки несколько сложнее. Характеристика сущности представительной демократии предполагает ответы на вопросы о том, каков должный и сущий круг представляемых, голосующих и представителей, а также о механизмах осуществления представительства. Чтобы разобраться в них, представляется необходимым уяснить соотношение понятия и явления представительной (непрямой, косвенной) демократии со смежными институтами. Таковыми являются институты народного представительства, представительного правления, органов народного представительства266.
Исследование данного соотношения следует начать с анализа понятия народного представительства, поскольку три прочих, как будет показано чуть ниже, являются производными от него. В свою очередь, народное представительство – это особый вид политического представительства. Последнее же входит в еще более емкое понятие и явление представительства. Поэтому в качестве введения в проблему представляется необходимым коротко исследовать общее понятие представительства, политического представительства как его элемента, после чего охарактеризовать народное представительство как особую разновидность политического представительства.
Под представительством следует понимать такой феномен, суть которого заключается в том, что одно лицо, объект, явление выступает вместо другого (лица, объекта или явления), заменяя его. Понятие и явление представительства весьма многогранно. Его различные аспекты весьма удачно выявлены профессором А. Уилом в монографии «Democracy». Исходя из сложного переплетения критериев предназначения, оснований возникновения представительства, полномочий и степени подотчетности представителей, А. Уил выделяет пять видов представительства:
1) уполномоченное представительство (authorization representation), означающее, что представитель, будучи уполномоченным представляемым или представляемыми, имеет право совершать те или иные действия в их пользу при отсутствии обязанности отчитываться перед ними (таким, например, является политическое представительство, основанное на свободном мандате депутатов);
2) ответственное представительство (accountability representation), предполагающее как уполномочивание, так ответственность представителя перед своими доверителями (императивный мандат депутата в рамках политического представительства);
3) независимое представительство (substantive representation) – это обязанность действовать в интересах других в силу закона, не отдавая отчет в своих действиях (законное представительство родителями своих несовершеннолетних детей);
