Итак, представительные органы – это органы, осуществляющие любой из ранее перечисленных видов политического представительства. Органы же народного представительства осуществляют только тот вид политического представительства, который соответствует характеристикам представительства народного.
Соответственно представительная демократия – это одна из двух форм народовластия, реализуемая с использованием народного представительства и его органов. Давая характеристику представительной демократии, следует обратить внимание на то обстоятельство, что обязательность органов народного представительства в демократическом государстве, с одной стороны, и их очевидная недостаточность в государственном механизме, неспособность обеспечить эффективность управления – с другой, породили существование различных трактовок представительной демократии в доктрине и законодательстве. В механизм косвенного народовластия включаются либо только органы народного представительства, т. е. выборные коллегиальные органы, либо все органы публичной власти. Так, ст. 6 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. гласит, что все граждане имеют право принимать участие в создании закона лично или через своих представителей. Сфера деятельности и круг субъектов косвенной демократии в некоторых иных конституциях значительно шире. Например, в соответствии со ст. 3 Конституции РФ 1993 г. «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Представляется, что различие между двумя подходами к характеристике косвенного народовластия не столь велико, как это может показаться на первый взгляд. Действительно, организационный механизм, направленный на обеспечение выражения органами публичной власти воли и интересов народа, выглядит следующим образом. Важнейшие из органов публичной власти (издающие общие нормы права, определяющие политический курс, принимающие важнейшие решения на каждом уровне публичной власти) избираются населением, а все остальные органы формируются с участием этих выборных органов и так или иначе ответственны перед ними. В результате в демократическом государстве ни один из важных органов публичной власти не получает свои полномочия помимо воли народа, выраженной прямо или косвенно, в конечном счете источником полномочий любого органа публичной власти является народ. Важнейшими же среди них являются коллегиальные органы, непосредственно избираемые народом; на верхнем уровне публичной власти это парламент. Описанный механизм и должен обеспечивать в идеале выражение всеми органами публичной власти воли и интересов народа. Преобладающее влияние народа на публичную власть составляет суть демократии. По выражению А. Дж. Тойнби, демократия – это «система управления обществом, при которой исполнительная власть ответственна перед парламентом, представляющим народ»270. Поэтому представительная демократия как деятельность только выборных коллегиальных органов может быть охарактеризована как представительная демократия в узком смысле слова, а как деятельность всех органов публичной власти, производных от представительных – как представительная демократия в широком смысле.
Следует отметить, что в юридической литературе понимание представительной демократии в широком и в узком (собственном) смысле получило определенное отражение. Так, осуществляемое собственно выборными коллегиальными органами представительство населения и его интересов в доктрине иногда характеризуется как первичное. Прочие же органы, сформированные с участием выборных органов, производные от них, осуществляют вторичное представительство населения271.
Модель же организации механизма публичной власти, в рамках которой представительные органы обладают приоритетным положением в механизме публичной власти, следует именовать представительным правлением272. Оно предполагает, во-первых, привилегированное положение представительных органов в системе разделения властей, т. е. их верховенство по отношению к прочим органам публичной власти, выражающееся в юридическом верховенстве принимаемых ими актов – законов – при наличии монопольного права их принимать, а также в производности от них большинства иных органов и ответственности (в различной степени и в различных формах) последних перед ними. Во-вторых же, представительное правление характеризуется значительно большей интенсивностью использования в процессе управления государством и обществом представительной демократии по сравнению с демократией непосредственной. Представительное правление становится возможным только в условиях такого вида политического представительства, как народное представительство, возникающего с демократизацией общества.
Применительно к характеристике статуса парламента данный принцип именуется парламентаризмом, верховенством парламента или даже парламентским суверенитетом. Принцип верховенства парламента энергично отстаивал Дж. Локк, писавший, что «в конституционном государстве… может быть только одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются»273. Идея верховенства парламента получила наиболее обстоятельную проработку в трудах А. Дайси, который сформулировал принцип парламентского суверенитета274.
Следует иметь в виду, что принцип верховенства парламента и представительного правления в целом не стоит преувеличивать, тем более абсолютизировать. Это показала практика конституционализма уже на первом этапе его развития. Модель верховенства парламента, предложенная Дж. Локком, была реализована в американских штатах, но не воспринята авторами Конституции США 1787 г. как не оправдавшая себя. Ввиду преувеличения значимости парламента исполнительная власть соответствующих штатов не имела достаточной самостоятельности и оперативности, особенно необходимых в сложных политических и экономических условиях, в которых штаты оказались после провозглашения своей независимости от английской Короны275. Поэтому уже на начальном этапе конституционализма принцип представительного правления утвердился как не отменяющий принципа разделения властей, не будучи направленным на его подрыв, против него. Они вполне уживаются, поскольку парламентское верховенство не абсолютизируется, не подразумевает право парламента руководить работой двух других ветвей власти, давать им обязательные конкретные указания, подменять их или лишать самостоятельности. Оно означает, во-первых, верховенство правовых актов, принимаемых парламентом, т. е. законов; во-вторых, производность большинства прочих высших органов государственной власти от парламента, во всяком случае, они не могут быть сформированы без участия парламента; в-третьих, осуществление парламентом контроля за иными высшими государственными органами при существовании, впрочем, элементов встречного контроля. Так, согласно Конституции США все установленные ею полномочия принадлежат Конгрессу США. Члены президентского кабинета и судьи Верховного суда США назначаются Президентом с совета и согласия Сената. Палаты Конгресса могут осуществить в отношении Президента, министров, федеральных судей и ряда иных федеральных чиновников процедуру импичмента. Президент вправе наложить вето на законы, принятые Конгрессом, но палаты вправе его отклонить (ст. I, II, III Конституции США).
Таким образом, принцип парламентского верховенства (и представительного правления в целом) сочетается с принципом разделения властей, как сочетаются с ним фактическое доминирование в государственном механизме исполнительной власти, а также гипотетическая вероятность возвышения в нем судов, которые могут лишать юридической силы решения первых двух ветвей власти. Такое сосуществование множества противостоящих друг другу форм, отсутствие одного принципа, полностью подчиняющего себе общество, известный французский историк Ф. Гизо считал основной особенностью и главным достоинством европейской цивилизации, обеспечивающим гибкость и высокий интеллектуальный уровень управления, возможность корректировки и «освежающего начала»: «…в ней одновременно существуют все формы, все начала общественной организации… все состояния общества смешаны и перепутаны, причем ни одна из сил не получает решительного преобладания над прочими, не овладевает безусловно обществом»276. Дж. Ст. Милль по этому поводу писал, что доверие англичан к своей конституции основано на том, что ни одна из трех ветвей власти, каждую из которых конституция наделяет огромной властью, этой властью не злоупотребит277. Как видно, сотрудничество ветвей государственной власти в рамках демократического режима и признание ими права не только на существование друг друга, но и на лидерство в определенной сфере управления являет собой пример реализации принципа солидарности органического типа. Тем самым политическая элита, находясь постоянно на виду у населения, задает тон в укреплении начал солидарности, в основе которой находится толерантность.
