И хотя, видимо, не необразованные крестьянские депутаты оказали определяющее влияние на печальную судьбу данного института в дореволюционной России, недостатки в работе дореволюционной Государственной Думы были обусловлены в значительной мере и некоторым переизбытком демократизма избирательного законодательства: во-первых, наличие безграмотных, малокомпетентных и безответственных депутатов само по себе не способствовало (и никогда не способствует) авторитету и работоспособности представительного учреждения, во-вторых, общий популизм ее деятельности был весьма ощутим и опасен, в-третьих, пестрым был партийный состав всех созывов дореволюционной Государственной Думы. Поэтому реформа избирательного законодательства 1907 г., сдерживающая демократические начала выборов, т. е. принятие Положения о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. вместо Положения от 11 декабря 1905 г., была скорее таким же вынужденным шагом, как и отказ от формирования «булыгинской Думы» в 1905 г. в пользу более демократичного избирательного законодательства. В данной связи представляются совсем необоснованной критика дореволюционного народного представительства как «изуродованного и ограниченного»253, на что обращалось внимание в юридической литературе254. Совсем наоборот, вынужденная степень демократизма первого российского законодательного акта о выборах представляется опередившей свое время с учетом российских исторических условий начала ХХ в.
С ростом образованности и требовательности населения, организации рабочего класса, а также эмансипации женщин необходимость большинства ограничений избирательного права постепенно отпадала: избирательный корпус неуклонно расширялся. Соответственно, постепенно возрастали возможности реализации принципа социальной солидарности в сфере управления обществом.
Тем не менее избирательный корпус даже при самом демократическом политическом режиме не может и не должен совпадать с населением страны. Данное обстоятельство делает логически невозможным точно определить субъекта суверенитета, превращая его в условный. А коль скоро это так, то сомнительна и абсолютная ценность каких бы то ни было форм реализации народного суверенитета – поскольку непонятно, чья именно воля и в какой именно степени выражается при их использовании.
Вполне объяснимо поэтому, что относительно форм реализации народного суверенитета между разработчиками данной концепции тоже существовали разногласия. Истории и современности известно две такие формы: прямая и косвенная (представительная) демократия. Дж. Локк отдавал предпочтение демократии представительной. Он считал возможным и даже необходимым существование в государстве законодательного органа как верховной доверенной власти, которой народом делегировано принимать законы, иные ветви власти должны ей в силу этого подчиняться, сама же она в любое время может быть устранена или заменена народом, «если народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию»255. Ж. Ж. Руссо признавал единственно возможной формой реализации народного суверенитета народные голосования, т. е. непосредственную демократию. «Суверенитет не может быть представлен по той же причине, по которой он не может быть отчуждаем. Народные депутаты не суть и не могут быть представителями народа; они не могут ничего постановлять окончательно; всякий закон, которого народ не ратифицировал самолично, недействителен; это даже не закон»256.
Представляется, что указанные разногласия порождены не только общей логической уязвимостью принципа народного суверенитета, но и тем, что ни одна из форм его реализации – ни непосредственная, ни представительная демократия – не являются идеальными формами демократии: каждая из них обладает как достоинствами, так и недостатками. Чтобы наилучшим образом в них разобраться, представляется необходимым обратиться сначала к истории развития данных форм, включающей период от их зарождения до зарождения конституционализма, а также к характеристике их сущности.
Институты непосредственной и представительной демократии имеют весьма интересную и богатую историю и географию, в которых они время от времени усиливались или ослабевали, вместе взятые, или уступали один другому по степени распространенности и влиятельности. Их история уходит корнями в общинную организацию с деятельностью народных собраний257. Такие собрания существовали, в частности, и в античных городах-полисах, а затем – в средневековых итальянских городах-государствах, где все свободные горожане принимали личное участие в управлении, а также во всех варварских племенах. В условиях крупного государства проведение собраний всех его свободных граждан стали невозможными. Между тем правители для легитимации своей власти и ее поддержки населением, а также с целью получения истинной информации о положении дел в стране в периодических контактах с населением нуждались. Поэтому в Европе деятельность народных собраний со временем эволюционировала. Результатами такой эволюции стали референдумы, а также представительные органы.
Родиной референдумов считается Швейцария, где первый известный опрос был проведен в аристократической республике Берн в 1449 г. До XIX в. референдум был практически уникальным институтом Швейцарии, где, впрочем, он тоже не получил широкого распространения. А вот в XIX в. его использование в данной стране активизировалось. В течение того же столетия положения о референдуме были включены сначала в конституции нескольких кантонов, а затем – в Союзную конституцию 1848 г., после чего референдум стал и остается неотъемлемым институтом швейцарского конституционализма, постепенно, впрочем, распространяясь по миру уже на первом этапе мирового конституционного развития.
Что же касается коллегиальных представительных органов, то, хотя идею представительства некоторые ученые считают относящейся к числу первоначальных правовых воззрений человека258, история их появления тоже связана с вполне конкретными не столь древними событиями. Впервые собрания знати на регулярной основе стали созываться в семи галльских провинциях Римской империи префектом Петронием (по его собственной инициативе с целью облегчения управления) в самом начале V в. Вскоре император Гонорий Феодосий направил новому галльскому префекту Агриколе рескрипт с требованием продолжить практику ежегодного созыва в городе Арде таких собраний, поскольку «совещание знатнейших жителей в присутствии цезарского префекта… даст возможность собрать по каждому обсуждаемому предмету наилучшие и наиболее правильные мнения. Все то, чего будут касаться рассуждения и что после зрелого соображения будет принято за правило, сделается известным всем без исключения провинциям и лица, не присутствовавшие в собрании, обязаны будут следовать тем же предписаниям справедливости и истины. <…> Всем лицам, удостоенным общественных должностей или владеющим землями, а также всем провинциальным судьям следует… ежегодно собираться… в промежутке между идами августа и сентября. <…> Если судьи задержаны не терпящими отлагательства делами… присылать вместо них депутатов согласно обычаю. Не явившиеся в назначенное место и в определенное время платят пеню»259.
В своем современном виде, оказавшем влияние на весь мир, концепция народного представительства сложилась в Англии, где благодаря островному положению, а также жесткой объединительной политике Вильгельма Завоевателя и его последователей рано сформировалось чувство национального единства, что обусловило возведение представительства на национальный уровень. Постепенно для этого был приспособлен парламент – средневековый коллегиальный институт, первоначально созываемый монархами для проведения периодических совещаний с представителями сословий. Такие созывы осуществлялись с двойной целью: обсуждения различных жалоб и получения от сословий согласия на взимание налогов260.
С течением времени положение парламента в государственном механизме укреплялось. Такое укрепление проводилось по двум направлениям.
Во-первых, расширялись его социальная база. Если сначала монархи вызывали для совещаний только лично приглашенных ими, причем наиболее знатных, людей и высшее духовенство, в чьей помощи они нуждались, то начиная примерно с XII в. по различным причинам на совещания стали призываться еще и представители местных состоявших из знати ассамблей – судов графств, чьи позиции и даже имена монархам были неизвестны261. С 1265 г. в парламент стали призываться также и представители городов (собственно, в связи с этим именно этот год обычно считается годом образования английского парламента). Вскоре представители от графств и городов (общин) стали избираться прямыми выборами (при наличии огромных имущественных цензов).
