правление. Решение проблемы – наличие сдержек и противовесов [1].
Почему в стабильном обществе много центров
Одна причина для разделения власти и принуждения тех, кто принимает решения, отчитываться в своих поступках уже должна быть ясна: это заставляет лидеров учитывать издержки военных действий. В свою очередь это обращает нас к первой важной причине, из-за которой начинаются войны: бесконтрольные запросы и интересы. Однако мы не успели обсудить, каким образом рассредоточение власти связано с другими четырьмя причинами войн.
Возьмем нематериальные стимулы – скажем, жажду славы или месть. Когда власть рассредоточена во многих руках и ветвях власти, решения не зависят от причудливых вкусов правителя. Избранный премьер-министр и президент могут быть так же охочи до славы, как тиран, но им гораздо сложнее поднять нацию на войну, чтобы удовлетворить личные желания. То же справедливо и для неверных представлений, Лидеры – всего лишь люди. В персонализированной системе власти страна попадает в абсолютную зависимость от пристрастий или безрассудства правящей клики. Когда на власть имущих наложены ограничения, а принятие решений институционализировано, ошибки правителей корректируются другими акторами.
Более открытые системы распространяют информацию и снижают уровень неопределенности. Люди могут сигнализировать о своей поддержке множеством способов: на избирательных участках и на улицах, через энергичную прессу, через лайки и ретвиты. К тому же контролируемые правительства более прозрачны. Проведение открытой политики снижает уровень шума между странами, а с ним – возможность блефовать, и оно же уменьшает неопределенность между отдельными группами, (Вот почему многие авторитарные режимы проводят выборы, результаты которых подтасовывают, или допускают выражения инакомыслия, которые могут при необходимости подвергнуть цензуре. Это не видимость. Так власти сокращают неопределенность, давая автократам понять, какие идеи пользуются популярностью у народа. Это помогает им соответствующим образом корректировать правление и репрессии, избегая революции.) Институционализированные автократии, сводящие к минимуму информационные проблемы, могут избегать множества внутренних конфликтов [2].
И наконец, лидеры, чувствующие контроль, менее подвержены проблемам обязательств, поскольку распределение власти и другие институты помогают им давать убедительные обещания соперникам внутри группы и за ее пределами. Почему? Возьмем, к примеру, всемогущего президента, Харизматичный эмигрант угрожает вторжением. Некий выскочка хочет получить свою долю пирога, но не желает ради этого прибегать к насилию. Такова обычная ситуация, при которой совершаются политические сделки, когда одна из сторон угрожает спалить весь дом. Но что может сделать всемогущий лидер, чтобы умиротворить претендентов? Пообещать место в законодательном собрании? Должность министра? Руководство одним из многих подразделений служб безопасности страны? А что может помешать президенту через пару месяцев передумать и отправить претендента за решетку?
Впрочем, в истории есть примеры, когда правящие клики находили способы принимать убедительные обязательства в виде хартий, парламентов и прочих ограничений своей власти. Ради себя самих, конечно, Среди самых успешных можно отметить ранних правителей Англии. Первые ограничения они ввели в XI веке, с возникновением феодальных советов. В XIII веке появилась Великая хартия, в XIV веке – первый парламент, в XVII веке произошла Славная революция (окончательно установившая верховенство парламента), а затем – расширение избирательного права в несколько этапов вплоть до его распространения на всех взрослых граждан. Каждый получил свою долю власти. Все эти институции помогали правителям весьма убедительно обещать со временем поделиться властью, что обеспечивало достаточно мирное заключение сделок между правителем и подданными. В некоторых случаях король, представляющий ограниченную монархию, мог заключать более надежные договоры с другими государствами. В конце концов, договоренность с деспотом существует, только пока тиран остается у власти; договоренность с парламентом страны, в которой правят законы, переживает действующего правителя [3].
В итоге распределенная власть и подотчетность всех, кто принимает решения, сокращают все пять рисков развязывания войны. Вы можете подумать, что я имею в виду демократию, но я не просто так избегал употреблять этот термин. Во-первых, разные люди понимают его по-разному. Для многих это означает проведение выборов. Но система «один человек – один голос» и правило большинства – слишком поверхностная характеристика для сильной и стабильной демократической системы, К тому же недостаточно избрать президента, чтобы решить проблемы централизованной власти, которые могут привести к войне. Как показывает пример Либерии, даже честные выборы могут просто привести к власти временного диктатора. Да и на рисках конфиденциальных договоренностей внутри победившей коалиции политических воротил это никак не сказывается: предпочтения и эмоции президента все равно могут влиять на международную политику. И наконец, эта система по-прежнему не избавлена от проблем обязательств – они становятся даже заметнее, потому что всемогущий глава исполнительной власти не может связать руки своим преемникам и потому что власть в централизованной системе может оказаться трудно разделить с внутренним соперником. Так что временный тиран, конечно, намного лучше, чем постоянный, но этого недостаточно [4].
Я хочу сосредоточиться на более узкой теме: распределение власти через систему сдержек и противовесов. Система, которая дает голос и влияние противоположным и соперничающим интересантам, затрудняет навязывание воли победившей коалиции всем остальным. Система, в которой власть распределена, более гибко реагирует на изменения влиятельности различных группировок. Так происходит в странах развитой демократии, где такая система – один из важнейших источников стабильности. Но и во многих недемократических странах умеют сдерживать капризы своих лидеров. Дело в том, что не все автократические режимы персонализированы – существует множество вариаций, некоторые из них институционализированы довольно глубоко. Их лидеры представляют собой грозную силу, но власть принадлежит также партийному аппарату, региональным политикам, независимым военным, олигархам или обширной бюрократии. Они, конечно, не вполне свободны, но, как мы увидим далее, сдержки и противовесы обеспечивают стабильность.
Система сдержек и противовесов – стратегия не новая. Она отражает традицию политической мысли, которая формировалась веками. Творцов первой современной демократии волновало то же, чего опасался Сойер: что централизованная власть может со временем дать народу воинственного тирана.
После победы над британцами отцам-основателям пришлось задуматься, как уберечь республику от будущих тиранов. К счастью, у Джорджа Вашингтона не было никакого желания стать императором Америки, Он сопротивлялся предложениям сделать президентский пост пожизненным, был против того, чтобы к главе исполнительной власти обращались «ваше величество». Но как Америке и в дальнейшем не проиграть в лидерскую рулетку? Как предотвратить появление во власти более амбициозного и менее принципиального лидера? Основатели нового государства были одержимы этим страхом, не веря, что избиратели всегда будут голосовать за благоразумного и сдержанного лидера. Много ли пройдет времени до того, как президентский офис займет демагог и узурпатор?
Решение предложил политик из штата Виргиния Джеймс Мэдисон. Сложно найти двух более непохожих людей, чем Мэдисон и Вашингтон. Если генерал
