был высоким, крепким и импозантным, то более молодой Мэдисон – неловким, хронически нездоровым, меньше пяти футов ростом, обладателем тихого голоса. Но никто не думал, не читал и не выступал за новую конституцию Соединенных Штатов больше, чем он.
Подобно своим кумирам, мыслителям Просвещения, Мэдисон весьма скептически смотрел на человеческую природу. Одна из его максим звучала так: «Всем власть имущим следует не доверять». А другая: «Любой правитель или группа правителей, если появится шанс, будет возвеличивать себя, даже избранный правитель»,
Из-за этого 13 штатов поначалу пытались действовать, по сути, без главы исполнительной власти. В 1780-е годы президенту отводилась преимущественно церемониальная роль сроком на один год. Даже слово «президент» выбрали, чтобы подчеркнуть: это лишь тот, кто «сидит впереди» – председательствует в законодательном собрании, но не обладает независимой властью. Однако быстро стало понятно, что для улаживания международных конфликтов и внутренних волнений республике нужен реальный исполнительный орган. И разработчики конституции решили перестроить государственные институты, чтобы сбалансировать два основных условия: необходимость эффективного управления, с одной стороны, и недопустимость концентрации власти – с другой [5].
Подобно Амосу Сойеру пару столетий спустя, тихий и неприметный Мэдисон использовал свое присутствие в Конституционном собрании и Конгрессе, задействовал прессу, агитируя за систему сдержек и противовесов. Да, исполнительная власть необходима. Но власть следовало распределить между разными уровнями правительства, причем ни один не должен был иметь отношения к назначению чиновников других уровней. «Амбиции нужны, чтобы противостоять амбициям», – писал он [6].
Каждый школьник знает самую распространенную систему сдержек и противовесов – деление власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви. Но было бы ошибкой остановиться на этом уровне. Легко децентрализовать другие уровни управления, наделив региональные и местные власти налоговыми, бюджетными и регулирующими функциями. Другой путь – создание независимой бюрократии, так называемого глубинного государства, изолированного от выбираемых политиков процедурами и нормами профессиональной деятельности: это был бы источник преемственности и противовес партийным политикам. Кроме того, для децентрализации власти можно передать некоторую часть ответственности выше – надгосударственным структурам. Действия национальных политиков могут контролироваться в рамках межгосударственных обязательств: договоров, международных организаций, других соглашений и ассоциаций. Наконец, есть неправительственные организации, формальные и неформальные, которые лоббируют, следят за порядком и протестуют [7].
Политологи называют такую систему полицентрическим управлением – правительством со множеством независимых узлов власти и принятия решений. Однако полицентризм выходит за конституционные рамки. Сдержки и противовесы не просто создаются властью де-юре — формальными правилами и институтами. Они в той же мере формируются тем, как именно распределяется власть де-факто, то есть как и кто влияет на поведение других вне рамок формальной власти, законов и даже выборов. На протяжении всей книги, когда речь заходит о договоренностях, мы рассуждаем о власти де-факто. Я вижу три основных источника власти в обществе, или три силы: военная, мобилизационная и материальная.
Военная сила, пожалуй, не требует подробных объяснений. Создатели американской конституции хорошо понимали, какое значение она имеет и как важно не допустить, чтобы она оказалась в единственных руках. Для сдерживания централизованной федеральной армии Мэдисон предложил, чтобы в каждом штате была своя милиция — национальная гвардия штата, которой по конституции разрешено иметь оружие. К тому же Америка, как и другие страны, создала полицентричный военный аппарат: решения о войне и военный бюджет принимаются с одобрения конгресса, вооруженные силы разделяются на несколько ветвей, формируется традиция гражданского контроля за действиями военных.
Мобилизационная сила – способность пробуждать общественное сознание, видоизменять правила, активизировать избирателей, закрывать фабрики во время забастовок, выводить людей на улицы и площади, жестко критиковать чиновников. В обществе с распределенной мобилизационной силой никто не сможет полностью контролировать газеты, радио и телевидение, а у образованной публики есть множество общественных организаций для координации массовых действий. Конечно, этнические и религиозные группы могут подстрекать своих сторонников, но ни одному лидеру не под силу управлять всеми. Призыв людей на избирательные участки – лишь один из источников мобилизационной власти и во многих странах даже не главный.
И наконец, материальная сила: многие ли владеют средствами производства? В том обществе, которое представляли собой северные штаты колониальной Америки, где сельское хозяйство и промышленность благоприятствовали развитию мелких ферм и мастерских, богатство было широко распределено и общество, соответственно, было более равным и полицентричным. Сравним это с экономикой, основанной на плантациях, шахтах и нефти, в которой богатство и власть намного более сконцентрированы. Места с такими ресурсами способствуют развитию неравноправия и автократии – антиподов полицентричности [8].
Подводя промежуточный итог, можно сказать, что в обществах, где есть сдержки и противовесы, не только действуют законы, распределяющие влияние, но и повседневные источники власти находятся под контролем социума.
Полицентричный мир
Все это складывается в убедительную теорию: общества, в которых более развита система сдержек, более миролюбивы. Проверить это сложно. Даже первый и самый простой шаг, выявляющий наличие этой системы в обществе, труден, особенно потому, что очень многие сдерживающие факторы – неписаные и неформальные. А контролируемый эксперимент провести невозможно. Когда у правителей оказываются связаны руки и они вынуждены отчитываться в своих действиях, меняются и другие обстоятельства: чаще проводятся выборы, активнее развиваются экономика и торговля. Тем не менее некоторые модели не противоречат идее о том, что группы, в которых больше развита система сдержек и противовесов, менее склонны воевать с другими или распадаться посредством мятежей.
Важнее другое: во главе режимов, наиболее склонных к нападению на другого, обычно стоят диктаторы и военные хунты, а наименее склонны к этому демократии и институционализированные автократии. Иными словами, силовики, почти не знающие сдержек и противовесов, наиболее воинственно относятся к соседям. Такая корреляция подтверждается множеством баз данных, в которых ежегодно сопоставляются пары стран по всему миру, находящиеся и не находящиеся в состоянии войны. Исследователи индексируют некоторые переменные (например, тип режима), проверяют, как они коррелируют с войной, и пытаются проследить другие переменные, например уровень торговли и ВВП, чтобы убедиться в неслучайности найденной корреляции,
Так, например, политолог Джессика Уикс проиндексировала различные типы автократических режимов, чтобы показать разницу авторитарных лидеров: по ее результатам наиболее воинственный тип правления – персоналистские диктатуры и военные хунты. Другой политолог, Чхве Сын Хван, непосредственно измерявший меры ограничений, обнаружил, что распределение власти де-юре коррелирует с меньшим уровнем конфликтности: когда президенты должны отчитываться перед законодательными собраниями или отдавать им больше власти, они склонны вести себя более миролюбиво [9].
Это связано со знаменитой идеей демократического мира. Ее выдвинул философ Иммануил Кант в 1795 году. Он говорил, что если правителям для объявления войны необходимо заручиться согласием подданных, они
